داكتر مهدي
حكومت مسئول؛ حکومت جوابده
پس از امنيت، دومين چالش در برابر دولت افغانستان، فساد گسترده ي اداري و مالي
است. در اسباب و علل اين فساد بي سابقه، بسيار گفته شده است؛ اما به نظر ما
عمده ترين دليل، ساختار نظام متمركز اداري و سياسي حاكم بر كشور است. اين
ساختار طوريست كه رئيس دولت، در عين حال رئيس حكومت نيز مي باشد؛ امری که باعث
شده توازن و تعادل ميان هر سه قوه – كه از شرايط لازمي اِعمال دموكراسي و تامين
عدالت است – بر هم بخورد؛ قوه ي اجرايي از صلاحيت و امكانات بيشتر – نسبت به
قوه هاي قضايي و تقنيني – برخوردار گردد، و بدين وسيله بر آنان اعمال نفوذ
نموده، صلاحيتهاي شان را محدود ساخته، استقلال نسبي شان را سلب نمايد. با آنكه
اعضاي قوه ي مقننه ي افغانستان در انتخابات آزاد توسط مردم برگزيده شده اند و
مي بايد نظارت بر اعمال حكومت را، كه بخشي از وظايف شان بحساب مي آيد، بطور
آزاد و عادلانه انجام دهند؛ اما در عمل قادر به اجراي اين وظيفه نيستند. رئيس
جمهور از دو طريق در اين صلاحيت قوه ي مقننه يا شورای ملی مداخله مي كند:
يك- غير مستقيم: از طريق احاله ي وظيفه ي تفسير قانون به قوه ي قضايي كه در
تمام موارد موافق به ميل رئيس جمهور- در واقع به سود حکومت- صورت مي گيرد؛
دو- مستقیم: از طريق حمايه از حكومت و وزرايي كه توسط رأي ولسی جرگه سلب صلاحيت
مي شوند، ولي كماكان به وظيفه ي خويش ادامه مي دهند.
اين شيوه ي كار، علاوه بر اينكه به اعتبار راي مردم و وقار نمايندگان آنان صدمه
وارد كرده، بي باوري در تصميم گيري را به وجود آورده، در عمل، قوه ي مقننه را
دنباله رو حكومت ساخته است. بارها ديده شده كه فضاي ولسي جرگه آگنده از خشم
عليه وزيري بوده، و چنان پيش بيني مي شده كه جلسه ي استيضاح آن وزير، قطعاً به
سلب صلاحيتش منتهي یا منتج مي گردد؛ اما در فاصله ي يك يا دو روز، فضا كاملاً
دگرگون شده، وزير مذكور كه تخطي و انحرافش – حتا از ديد مردم عادی – پنهان
نبود، تبرئه حاصل نموده و با راي غير قابل باور، حكم ابقا مي يابد. چرا؟
زيرا نمايندگان مردم بر صلاحيت خويش بي باور شده اند؛ آنها ديدند كه در صورت
دادن رأي منفي نيز وزير بر مقام خويش ابقا شده است. اين امر علاوه بر تقويه ي
حس بی مسؤليتی نمايندگان مردم، حكم مصونيت وزرا را با خود دارد. وزير هر چه
بخواهد مي كند، چون كسي حق سوال از او را ندارد، در واقع می تواند به سوال که
از او می شود، جواب ندهد.
گاهی جامعه ي جهاني نيز با اين روند همراه و همسوست. تعدادي از وزرا و مامورين
عالي رتبه كه اتهام اختلاس هاي بزرگ بر آنان- از سوي لوي سارنوال يا دادستان كل
وارد است- اما تبعه ي كشور ديگر اند، و يا در خارج از افغانستان زندگي مي
كنند(در هر دو صورت)، كسي صلاحيت احضار و باز خواست از آنان را ندارد. درينصورت
است كه مي بينيم، منشاي فساد اداري، تمركز قدرت در دست يك فرد- يعني رئيس
جمهور- است.
اين تمركز باعث شده كه حكومت جوابده و حکومت مسئول وجود نداشته باشد، و فساد
تمام اركان دولت، يعني هر سه قوه را فرا گيرد. به دليل سؤ مديريت رئيس جمهور،
بجاي بكارگيري راهكار درست عليه اين فساد، يعني بجاي تمركز زدايي در نظام، به
تشكيل ساختار هاي مماثل- با نامهاي شبيه و وظايف متداخل- زير شعار مبارزه با
فساد توسل جسته مي شود. اين امر نه تنها فساد را از بين نمي برد، بلكه خود عامل
افزايش فساد، اتلاف وقت و امكانات نیز مي گردد.
تمركز قدرت، يا ساختاری که در افغانستان نظام رياستي خوانده می شود، علاوه بر
مسبب بودن فساد گسترده ي اداري- ملكي، مانع اصلي توزيع عادلانه ي قدرت ميان
اقوام ساكن در كشور مي شود. اين ساختار باعث مي شود كه اصل شايسته سالاري
ناديده گرفته شود، و ساختار ميخانيكي يكجا كردن اشخاص- بعنوان نماينده ي اقوام-
جاي آنرا بگيرد. جستجوي معاون براي ايجاد اين ساختار ميخانيكي در جريان ثبت نام
اشخاص براي احراز پست رياست جمهوري، سناريوي كميكي بود كه افتضاح ساختار مسمی
به رياستي را به نمايش مي گذاشت.
موضوع اخير را از طريق ديگر نيز مي توانيم بررسي كنيم: فساد اداري تنها به
اختلاس و رشوه ستاني محدود نمي شود؛ مهمترين نماد اين فساد جريان قوي قومگرايي
در داخل دولت است كه روند تشكيل ملت- دولت را منحرف ساخته، فاصله هاي ذهني ميان
اقوام ساكن در كشور را زياد كرده، كشور را- از نظر ذهني- عملاً تجزيه نموده
است. كساني، با ادعاي نمايندگي از اين يا آن قوم، با اين يا آن نامزدِ احراز
مقام رياست جمهوري وارد معامله مي گردند، و در اِزاي گرفتن وعده ی تعداد معيني
از پستها و مقامات دولتي با آنان همسو مي شوند. اين جريان، نهادينه شده است؛
وزیر عدلیه (در واقع وزير قانونِ!) مملكت آنرا و جه ي مشروع مشارکت اقوام در
دولت عنوان مي كند. ساكنان افغانستان شهروندان متساوي الحقوق شمرده نمي شوند،
بلكه از روي تعلق شان به قوم خاصي، توسط افراد معيني وارد معامله ساخته مي
شوند.
به هر حال، براي پايان دادن به اين جريان منفي، راهي جز تغيير ساختار مذكور
وجود ندارد. عده اي با شنيدن نام تغيير در ساختار نظام، دچار وسوسه هاي عجيبي
مي شوند. آنان مي پندارند كه «نظام نا متمركز» الزاماً (لااقل) به دوري و
افتراق مي انجامد. همچنين، آنان نظام متمركز را مساوي به نظام نيرومند، و نظام
نامتمركز را برابر با نظام ضعيف مي دانند. در حاليكه ميزان قوت و ضعف هر نظامي،
به مقدار همكاري و همسويي مردمان يك كشور با آن نظام، ارتباط مستقيم دارد. در
دانش سياسي اشتباهي بزرگتر از اين نيست كه كسي نظامي توتاليتر يا ديكتاتوري را،
نظام نيرومند بداند.
نظام متمركز، بازمانده‌ي اِعمال قدرت زورمندان بر ضعفا است؛ هرچه سطح فرهنگي
بشر بالا مي رود، به عباره‌ي ديگر هرچه به دوران کنونی نزديك مي شويم، نظام ها
نا متمركز مي شوند؛ حركت از تمركز قدرت، به سوي عدم تمركز، از زمان پاگذاري
انسان به مرحله‌ي فرهنگي (يعني از حدود ده هزار سال بدینسو) آغاز مي گردد و تا
به نظام هاي بسيار نامتمركز يا فدرال كنوني مي رسد. گويي در دو سر محور قدرت،
دو وزنه يكي به نام «تمركز» و ديگري به نام «عدم تمركز» قرار دارد. ميان اين دو
حالت نظامهایی با درجه های مختلفِ ضعف و قوت (از بسیار متمرکز تا بسیار نا
متمرکز) وجود دارد. از اين رو مي توان ادعا كرد كه - از اين لحاظ - به تعداد
كشورها، نظام سياسي وجود دارد.
با اين مقدمات، آنچه در خور توجه است اينكه از آوان استقلال تا آغاز قرن بيست و
يكم، افغانستان شامل روند تمركز زدايي قدرت بوده، طي اين مدت دو نماد امروزي
زدايش تمركز قدرت را آزموده است (توزیع قدرت به صورت افقی و توزیع قدرت به صورت
عمودی): نظام هاي مختلف سياسي كشور، با آن كه از نظر محتوا و انديشه با هم
اختلاف داشته اند، ولی در اصلِِ توزيع قدرت همنظر بوده اند. ازينرو در تمام اين
دوره، امور اجرايي كشور را صدر اعظم به عهده داشته است. از اين لحاظ دوران
ساليان 1342 تا 1352 هـ را عصر طلايي يا «دهه ي دموكراسي» خوانده اند. امروز –
كساني كه در آن دوره به بلوغ سياسي رسيده بودند- شكي ندارند كه اگر آن روند
ادامه مي يافت، نه تنها به رشد سياسي در سطح ساير كشورهاي منطقه رسيده بوديم،
بلكه بسياري از مصايب پيش آمده طي سي سال اخير را نيز شاهد نمی بودیم. چنان مي
نمود كه مردم افغانستان در ده سال مذكور، شاهد رشد سريع احزاب سياسي بودند.
تجربه ي حكومت پارلماني كه از شكل گماشتن يا مؤظف ساختن صدر اعظم – براي تشكيل
كابينه- از سوي شاه آغاز گرديد، رفته رفته (بر خلاف امروز) ، پارلمان را صاحب
صلاحيت نظارت از اعمال حكومت ساخت. اين امر باعث شد كه احزاب سياسي، بهترين
وسيله و صحیح ترین مجرا در امور كشور داري را، حضور در پارلمان بدانند. كودتاي
1352، محصول تضادها و حسادت هاي درون خانواده ی شاهي بود كه البته راه را براي
كودتاهاي بعدي باز كرد.
نظام هاي توتاليتر حزب دموكراتيك و طالبان نيز به امر توزيع قدرت و وجود صدر
اعظم در رأس امور اجرايي، معتقد بودند. نظام سياسي موجود، تقليد ناقص و قياس مع
الفارقي از نظام امريكا است. در حاليكه بهترين برهه ي نظام سياسي امريكا، همين
«عدم تمركز قدرت» در آن است، كه اولاً توسط توزيع آن در سطح افقي- ميان نهادهاي
پارلمان و رياست جمهوري- به نمايش در آمده؛ ثانياً با اعطاي اختيارات و صلاحيت
ها به ولايات- در سطح عمودي- آنرا مرعی داشته اند.
در افغانستان نيز، اندكي پيشتر از دهه ي دموكراسي، اداره ي ملكي كشور به هفت
ايالت بزرگ، زير نام «رياستهاي تنظيمه» سپرده شده بود كه هر رياست يك شوراي
ولايتي به نام «مجلس مشوره» داشت. حال مي توان همان تجربه را بصورت ابتدايي آن
از سر گرفت. هر چند رؤسای تنطیمه انتخابی نبودند، و در مواردی مستبدانه و
خودکامه عمل می کردند؛ ولی دارای صلاحیت های لازم در امور اداری و مالی بودند.
برای بازگردانیدن نظام به مجرای اصلاحات، و ایجاد یک حکومت جوابده، ممکن است
پیشنهادات آتی مفید واقع شود:
شخصي با دانش و در تجربه با سمت صدر اعظم، از جانب رئيس جمهور موظف به تشكيل
كابينه گردد:
1- صدراعظم و اعضای کابینه اش، از ولسی جرگه رأی اعتماد گیرد.
2- كسب رأي اعتماد، مي تواند تيمي (گروهی=
Package)
و يا انفرادی باشد.
3- عزل صدر اعظم به پيشنهاد ثلث اعضاي ولسي جرگه و تائيد رئيس جمهور، یا با
رأي دو ثلث اعضاي ولسي جرگه اجرا گردد.
یادداشت 1: عزل وزیر که عضو شورای ملی است، به معنای از دست دادن عضویتش، از
شورای ملی نباشد.
4- تفكيك میان صلاحيت هاي رئيس جمهور و صلاحيت هاي صدر اعظم، در قانون اساسي
مسجل گردد.
5- قانون تشكيل احزاب، مورد بازبيني قرار گيرد؛ احزابي با تركيب يكجانبه ي
قومي و مذهبي (يعني غير ملي) منحل گردد.
6- دولت پروسه ي تشكل دو يا سه حزب- با شرايط ملي يعني افغانستان شمول- را
كمك نمايد. براي رشد احزاب، نظر به نفوذ كمّی آنان(فی المثل تعداد اعضایشان در
شورای ملی)، از بودجه ي دولت، مبلغ معيني پرداخته شود. علاوه بر اين، جريان
عوايد و مصارف احزاب، طبق قانون مورد رسيدگي قرار گيرد.
7- در صورتيكه حزبي به تنهايي، يا با تشكيل ائتلاف با احزاب ديگر در
پارلمان، بتواند اكثريت آراي نمايندگان ولسي جرگه را به دست آورد، الزاماً حق
تشكيل كابينه را خواهد داشت.
8- مي دانيم كه تقسيمات ملكي افغانستان به 34 ولايت، اكثراً بنابر مصلحت هاي
ناموجه صورت گرفته، بيشتر جنبه ي امتياز دهي- به گروه ها و اشخاص- را مد نظر
داشته است. اصل صرفه جويي در اين تقسيمات رعايت نگرديده، چه با هزينه ي هر چند
ولايت (كه برخي از آنها واجد شرايط لازم و كافي براي ولايت شدن نيستند)، ميتوان
يك ولايت با بودجه و امكانات كافي ساخت.
9- شوراي ولايتي، دو تا سه تن از اعضاي خود را غرض تقرربه مقام ولایت، به
صدراعظم پيشنهاد كند، تا یکی از آنان، به حیث والی عز تقرر یابد.
10- عزل والي به پيشنهاد دو ثلث اعضاي شوراي ولايتي و منظوري صدر اعظم صورت
گيرد، صدر اعظم مي تواند والي را به موافقه‌ي يك ثلث اعضاي شوراي ولايتي معزول
نماید.
يادداشت 2: عزل شخص از مقام ولايت، الزاماً به معناي از دست دادن عضويتش از
شوراي ولايتي نباشد.
11- در صورت فراهم آمدن شرايط مندرج در فقره‌ي نهم، به عباره‌ي ديگر در صورت
رسيدن كشور به آن درجه‌ي رشد سياسي، غرض ايجاد تعادل ميان صلاحيت هاي رئيس
جمهور، با صلاحيت هاي صدر اعظم، و براي صرفه جويي در اقتصاد و جلوگيري از مصارف
اضافي، ميتوان با تدوير لويه جرگه‌ي ديگر، انتخاب رئيس جمهور را به كسب آرای
اعضای اكثريت شوراهاي ولايتي و شوراي ملي محول كرد. بدینترتیب، در واقع کشور
فقط یک انتخابات عمومی خواهد داشت: و آن انتخابات برای گزینش همزمان اعضای
شورای ملی و شوراهای ولایتی.
بالا
بازگشت