احمد خالد
حکومات محلی
فصل اول – کلیات
حکومت محلی واحد ارضی تابع کشور است که دارای اختیارات کامل ویانسبی در داخل قلمرو خود میباشد . شهرها ومحلات در این دست ازحکومات قرارمیگیرند یا بعباره دیگر حکومت محلی بشکل پیشرفته آن تشکیلات عمومی است که درقسمتی ازخاک یک مملکت که دارای قدرت عالی سیاسی ویا شبه آن میباشد بموجب قوانین عمومی یا اختصاصی ایجاد میگردد وبدینوسیله خدمات عمومی لازم دریک محدوده خاص برای مردم تامین میگردد .
حکومات محلی مثل سایرحکومت ها دارای قلمرو مشخص جمعیت یا نفوس وقدرت یا اختیارات لازم برای اجرای وظایف محل میباشد . بسیاری ازحکومات محلی دارای شخصیت حقوقی میباشند که با استفاده ازان میتوانند قرارداد عقد نمایند علیه اشخاص حقیقی یا حقوق اقامه دعوی کنند یا طرف دعوی قرارگیرند . بعضی ازاین حکومات صلاحیت وضع مالیات را داشته ودارای بودیجه مستقل نیز میباشند مگر چنین شخصیت حقوقی بمعنی شخصیت حقوقی مجزا از دولت نبوده وفاقد اقتدارات عالی سیاسی بمعنای واقعی میباشد .
حکومات محلی دارای خاصیت دوگانه بوده که از یکطرف امور محلی را بادر نظرداشت
خواست مردم محل طوریکه قانون تعین نموده انجام میدهند وازجانب دیگر نماینده حکومت مرکزی است که باید سیاست عمومی حکومت مرکزی را درسطح محل اجراء نماید .
مگر در بیشتر ازکشور های آسیائی وافریقائی حکومات محلی دارای صلاحیت محدود بوده وازطرف حکومت مرکزی نظارت و کنترول میگردد وحتی کارکنان آن ازطرف مرکز انتخاب میشوند .
درتحلیل وشناخت حکومات محلی درجه بندی حقوقی واجتماعی آن بسیار مهم است صرف تکیه به اساس قانونی شاید گمراه کننده باشد زیرا چیزیکه مهمتر است این است که حکومات محلی درکار روزمره خود چه روش دارند ایا بوسیله انجمنهای محلی اداره میشوند و یا اینکه انجمنها شکلی بوده در واقعیت قدرت تصامیم واجرای امور بدست حکومت مرکزی میباشد . همچنان روشیکه حکومت مرکزی برای کنترول دارد بچه ترتیب است ودرجائیکه حکومت محلی انتخابی دارند رای دادن بکدام شکل صورت میگیرد .
دوم – سیر تاریخی حکومات محلی :
ازنظرتاریخی اولین موسسه اجتماعی خانواده است خانواده ها درا داره امورخود آزاد بودند وبهر صورتیکه خوش داشتند امور خود را در چارچوکات منزل یا منطقه ئیکه مربوط بخود می دانستند تحت قواعد خاص تنظیم میکردند . روسای خانواده نحوه روابط اعضای فامیل را با یکدیگر تعین وطبق خواست خود در پرورش اطفال وکودکان اقدام مینمودند اثرات این آزادی واستقلال با تمام پیشرفتهائیکه حاصل نموده هنوز هم درخانواده ها دیده میشود.مدیرومدیره خانواده با یک نوع تقسیم کار بین محیط خانواده حکومت میکردند وهنوزهم معمول است .
بتدریج خانواده بزرگتر شد طایفه را تشکیل دادند برای تنظیم امورطایفه سران طوایف اتخاذ تصمیم میکردند اعضای طایفه در اداره امورمربوط به طایفه خود آزادی مطلق داشت واجازه نمیدادند که ازخارج طایفه درامور شان مداخله صورت گیرد ازاجتماع طوایف کلانها ایجاد گردید که بوسیله کلانترها اداره میشد درتنظیم امور این اجتماع که ازاجتماعات قبلی بزرگتربود اشخاص بیشتر سهم میگرفتند . برای اینکه ازاثرانتخاب کلانها اختلاف ایجاد نشود ومناقشه روح ندهد ریش سفیدان در انتخاب آنها نظر میدادند مگراستقلال و آزادی محلی و اداری کلانها دست نا خورده باقی میماند وتمام
مسائل شخصی واجتماعی که بین افراد ایجاد میگردید بوسیله معتمدان وریش سفیدان حل وفصل میشد کلانها با درنظرداشت عرف وعادات پذیرفته شده انوقت مقررات را وضع واز اجرای آن نظارت مینمودند درصورت اختلاف نظر قضاوت و داوری صورت میگرفت . ازاینکه انسان یک موجود اجتماعی واداره هم برای توسعه وبهترشدن این اجتماع است ازهمین جهت انسانها از زندگی انفراردی به زندگی خانوادگی سپس به زندگی دهات شهر,ایالت و بلاخره به زندگی دریک ارضی بزرگ که کشور و دولت نام دارد دست یافتند بتدریج اجتماعات بزرگ وسرزمین ها وسیعتر فرمان روایان وحکام مقتد ری پیدا کردند وجهت از بین بردن استقلال وخود مختاریهای خورد محلی حکومت مرکز بمیان آوردند شکی نیست که وجود حکومت مرکزی قویتر برای تامین وحدت ملی دربین مرد م یکه دارای آداب ورسوم مشترک تاریخی بودند یک ضرورت تاریخی به حساب می آمد مگربا بمیان آمدن این چنین حکومتها انحطاط وزوال تدریجی استقلال محلی نیزعرض وجود کرد . همین تحول تدریجی حکومتهای محلی بود که سبب پیدایش امپراطوری بزرگ شد . دریونان قبل از اینکه وحدت ملی تامین گردد محلهای خوردی بنام شهر وجود داشت که برای حفظ استقلال خود سال ها بجنگ وجدال پرداخته مانع وحدت ملی شدند . سر انجام با ایجاد حکومات مرکزی قوی استقلال حکومات محلی ازبین رفت ولی این طرزتفکر در برابراصالت حکومات محلی توانائی مقاومت نداشت مخصوصاً درکشور های وسیعکه حکومتهای آن دارای اداره درست نبود تدریجاً دراثر تراکم کارها وعدم رسیدگی مرکز به امورمحل روحیه عدم اعتماد بمرکز تقویت یافت ومسئول همه نارسائی ها حکومت مرکزی قلمداد گردید ودربعضی کشور ها ئیکه مرکزیت شدید داشتند سبب انقلاب شد تااینکه دولتهای مرکزی مجدداً باین فکر افتادند که با تفویض اختیار بمردم درسطح محل ویا تفویض اختیار به کارکنان محل را درکار حکومت شریک نمودند چنانچه در اوایل قرن نوزدهم کشور های اروپائی شروع به تفویض اختیار درسطح محل وایجاد حکومات محلی نمودند .
چیزیکه درارتباط به حکومات محلی شایان توجه است این است که حکومات محلی در ابتدای جوامع بشری دارای استقلال وواقعیت بودند بعد از اینکه حکام محلی بنام خا ن ملک و امثال آن بر مردم حکومت و یکنوع حکومت محلی ایجاد کردند در حقیقیت حکومات محلی بمعنی واقعی نبود . بعد ها امور محلی در سطح محل حل و فصل میگردد مگر بواسطه ء متنفزین محل نه خود مردم محل امور مختلف محل بدون توجه بخواست مردم محل حتی بدون حکومت مرکزی اداره میگردید در حقیقت خواست متنفزین محل حاکم بودند آنچه را که مردم تمایل داشتند . به این ترتیب یک فرق اشکار بین حکومات محلی قبلی و حکومات محلی جدید وجود دارد زیرا در حکومات محلی بمعنی واقعی آن دموکراسی واقعی وجود داشته یعنی مردم محل بر خود و امور محل حکومت میکنند .
سوم – نقش حکومات محلی در رشد اجتماعی مردم :
معنی واقعی دموکراسی حقیقی زمانی مصادق پیدا میکند که از خورد ترین اجتماعات یعنی خانواده سر چشمه گیرد . اگر جوانان یک فامیل در مسایل مربوطه خانواده با سایر مسایل دیگر نظریات خانواده را با حوصله و شکیبائی تحمل و گوش دهند و سپس بنظراکثریت اتکا نمایند. حتمی است که درمحیط خارج خانواده نظریات دیگران واینکه مخالف وبضررشان باشد تحمل نموده وازرای اکثریت پیروی خواهد کرد خانواده درواقعیت کانون تمرین ممارست دموکراسی است کسانیکه درس دموکراسی را درفامیل خود اموخته باشد برعلاوه وسعت نظربا حوصله مندی به افکار ونظریات مخالف توجه نموده به نسبت مداومت درمشوره ودریافت راه حل مشکلات . استعداد ومعارت عالی میداشته باشند .
بنظربعضی ها دموکراسی حقیقی ازمکتب شروع میشود که درواقعیت نوعی ازخانواده برای زندگی اجتماعی است به همین نسبت دربعضی کشور ها اداره مکتب دارای تشریفات بخصوص است واکثراً هئیت مدیره مکاتب ازطرف مردم تعین میگردند بهرحال دموکراسی ازخانواده آغاز شود یا مدرسه کانون اصلی آن محیطی است که افراد بصورت دستجمعی دران زندگی میکنند ویا کمک یکدیگر روش خاص اختیار می نمایند ازهمین جهت ایجاد سازمانهای محلی مبنای حکومت دموکراسی محسوب میشود اداره محل درواحد های خورد ارضی بشکل انتخابی دارای سوابق تاریخی درکشور های شرقی میباشد چنانچه درهندوستان از دوران باستان تاحال هئیت انتخابی مرکب ازبزرگان وریش سفیدان وجود داشته که اداره امور محل را بعهده دارند چون معمولاً تعداد این هئیت ها (5) نفربود آنرا پینجایات مینامیدند به عقیده هندیها استقلال هندوستان ازخورد ترین واحد شروع میشود .
درکشور فیدرال سویس که درتمام حکومت های آن نظر وخواست مردم آن حاکم است قسمی تدابیراتخاذ گردیده که این شیوه به بهترین وجه آن تامین شود علاقه ودلچسپی بخورد ترین اجتماع (خانه ) بحدی شدید است که حتی بعضی مردم سویس را نسبت به امورمملکت ومسایل جهانی دوچاراشتباه کرده چنانچه یک نفرسویسی درمصاحبه با یک ژورنالست دربرابرسوالی : چگونه دردنیای پراشوب سویس دارای قوای مصلح مجهزنیست وبا وجود آن توانسته است خود را ازکشمکشهای بین المللی برکنارنگاه کند وبی طرفی خود را حفظ نماید سویسی باکمال غرورجواب میدهد : علت برسمیت شناختن بی طرفی مایک واهمه است که کشور های دیگر ازما دارند با وجود اینکه درظاهرما قوای عسکری مجهز نداریم ولی درحقیقت امر ما قویترین قوا دراختیار داریم . چون موقع ضرورت هرفرد سویس تا سرحد مرگ ازخانه ومحل خود دفاع مینماید . فتح سویس به فتح (22) ایالت ومرکزآن نمی انجامد بلکه تمام خانمها که عنوان یک سنگر را دارد نیز باید تسخیرشود عموماً ما تعلیمات جنگی می اموزیم ودرمنزل خود اسلحه داریم تا درصورت لزوم ازآن استفاده نمایم واین همه ناشی ازبستگی سویسی ها بخانه ومحل خود است که به هیچ قیمت آنرا ازدست نمی دهد .
بعدازخانه ومکتب اداره محلی بهترین آموزشگاه دموکراسی است زیرا دراین مدرسه مردم بمفهوم واقعی دموکراسی آشنا می شوند وشیوه حکومت مردم برمردم را می آموزاند لذا آشنا ساختن مردم به اداره محلی واینکه منظور ازچنین حکومت ها چیست وچگونه میتوان آنرا بوجه بهتراداره کرد نه تنها برای کارمندان محلی واشخاص ذی دخل مفید است بلکه برای مردم عادی محل نیزارزشمند است درجا هائیکه قانون ایجاد حکومت محلی را اجازه میدهد مردم آن نیز این حق را دارند که درامورمحل خود اظهارنظرکنند وبرای انتخاب شاروال یا عضو انجمن اقدام نمایند وحتی دربعضی کشور مردم محل میتوانند در رد ویا قبول قانون محلی اظهارنظرنمایند .
گاهی ممکن است اختیارات محلی سبب سواستفاده شود ونادانی مردم عادی یا اعراض خاص موجب سیرقهقرائی امورمحل گردد ولی به این بهانه نباید راه ترقی جامعه را سد کرد زیرا این راهی است که باید طی شود واکثرملل جهان این مشکلات را داشتند وبالاخره تمام مشکلات را پشت سرگذاشته وموفقیت قابل ستایش را بدست آورده اند درسطح محل اگر شرایط مساعد باشد مردم دموکراسی را عملاً می آموزند وبه حق قانونی خود عادت می گیرند که چگونه اشخاص واجد شرایط را کاندید وبرای موفقیت آنها درانتخابات سعی بخرچ داده وسر انجام میتوانند کارنمایندگان خود را بصورت درست ارزیابی نمایند ودرانتخابات مجدد بدان رای مثبت یا منفی به او پاداش مناسب دهند .
خوبی وبدی اداره یک محل وابستگی به صلاحیت ودانش مردم آن محل دارد واین امر خودبخود حاصل نخواهدشد تا اینکه کادر ورزیده برای یک شهر یا محل درنظر نباشد تهیه چنین کارمندان وقت لازم برای تعلیم وتربیه درمسایل دموکراسی ایجاب میکند وبهترین وسیله برای اجرای امور مردم بدست مردم پرورش شهوراجتماعی آنها است . بهترین مثال برای اثبات نظرفوق کاردسته جمعی ساکنین محل را به اراده آزاد خود شان است مگردر ارتباط به یک مشکل عمومی محل باید گفت یکی ازافراد که ازچگونگی مشکل اطلاع کافی دارد وفواید مرفوع ساختن آنرا عملاً میداند باسایرساکنین محل بوسیله چند نفرریش سفیدان ویا امثال آن درتماس میشود وکوشش مینماید که فواید رفع مشکل را بازگو نماید بعداً اجتماعی را تشکیل میدهند ودرمورد امکانات حل موضوع باهم مذاکره مینماید ودرنتیجه تصمیم اتخاذ میکنند تا ازطریق پیش بینی شده مشکل مورد نظررا حل نمایند باین ترتیب نه تنها یک مشکلی محلی خود را مرفوع میسازد . بلکه وسیله خوبی برای شناخت همدیگربوده وبه ارزش وجود یکدیگر پی می برند .
بنابرآن درطی مراحل این یک مسئله ساده ودرحقیقت همان مراحل است که درحکومت ها وجود دارد که سیاست یا اداره گفته میشود ودرسطوح بزرگ مملکتی هم تقریباً جریان کاربهمین منوال است با تفاوت اینکه تحت نظم خاص به صورتیکه قانون پیش بینی کرده انجام میگردد وضمانت اجرای وکسیکه حل مشکل را طرح کرده انرا مبتکروعمل ویرا دراصطلاح سیاسی واداری ابتکارگویند واجتماع مذکوررا امروز باشکل منسجم ان قوه مقننه با تصمیم گیرنده گویند .
توزیع قوا انواع وعناصر تشکیل دهنده حکومت محلی :
توزیع قوا به اشکال ذیل صورت میگیرد :
1- توزیع قوا بین هئیت های مختلف درمرکز مملکت مثل تفکیک قوای سه گانه (تقنینیه قضائیه واجرائیه ) .
2- توزیع قوا بین سطوح مختلف ارضی کشور مثل توزیع قوا بین حکومت ملی کشور جز ومحلی ازجهات دیگر هم میتوان توزیع قوای مملکت را ملاحظه کرد.
الف – ازلحاظ اعمال حکومتی یااعمال حاکمیت .
ب- وظایف وفعالیت یا اعمال تصدی .
ج- حوزه های انتخاباتی یا رای دهند گان .
الف – ازنظر اعمال حکومتی : قوای حکومتی طبق اصولیکه برای حکومت کردن وجود دارد توزیع میشود بنابرآن اگرتوزیع قوا درسطح حکومت مرکزی مطرح باشد . امورقانون گذاری قضائی واجرائیوی به هئیت خاص سپرده میشود واگرتوزیع قوا درسطوح مختلف ارضی مورد نظرباشد امورتقنینیه به حکومت مرکزی واجرائی به حکومت ایالتی داده میشود ویا امورقانون گذاری بواحد های حکومت مرکزی درسطح مرکزی وامورجزائی واداری بواحد های غیرمرکزی همان حکومت درسطح محل سپرده میشود .
ب- قدرت حکومت برحسب وظایف وفعالیتهای آن نیز توریع میشود که براساس این توزیع وظایف خاص مثل اداره امورسیاست خارجی ضرب یاچاپ سکه وضع مقراات گمرکی به حکومت فدرال ووظایف درجه دوم بکشور جزو حکومت های ایالتی ودیگراموریکه اهمیت محلی دارند به شاروالی ها وحکومت محلی سپرده میشود .
ج- توزیع قوا ازلحاظ حوزه های انتخابی : قدرت حکومت طبق حوزه های انتخابی ویا نوع خاص رای دهندگان نیز توزیع میگردد. بنابراین تا جائیکه مربوط توزیع قوا درپایتخت است سناتور یا نماینده دسته خاص از رای دهندگان باشد ورئیس دولت یا رئیس قوا اجرائیه نماینده اکثریت رای دهند گان باشد درتوزیع قوا بین سطوح مختلف ارضی هریک ازحکومت های مرکزی وکشور جز ومحلی نماینده دسته خاص ازرای دهندگان میباشد وموثربودن این شکل ازتوزیع قوا مربوط به این است که حوزه انتخاباتی سطح عالی حکومت تاچه اندازه با رای دهندگان سطح پائین ترمخلوط بوده ویا مستقل عمل میکند . درصورتیکه سطح عالیترمستقل و حکومت بوسیله رای دهندگان واحدی انتخاب وکنترول شود حکومت قویتراز زمان خواهد بود که بوسیله حوزه انتخاباتی سطح پائین ترانتخاب شود .
بعبارت دیگرحکومت ایالتی که نمایند گان ومامورین ان مستقیماً ازطرف مردم انتخاب میشوند قویتر ومستقل ترازایالت دیگری خواهد بود که نمایندگان ومامورین ان بوسیله هئیت حاکمه کانتی ها وشاروالها انتخاب میشوند ازهمین سبب شکل درست توزیع قوا ایجاب مینماید که هئیت های حاکمه حکومتهای محلی جزدرقوه مقننه نماینده نداشته باشد .
اگرتوزیع قوا برحسب وظیفه یا فعالیت توسط قانون اساسی صورت گرفته باشد نه بوسیله تفویض نمایندگی سیستم فدرال ولی اگر توزیع قوا ازطریق تفویض نمایندگی انجام شده باشد سیستم تمرکزبوجود می آید بنابرآن حکومت ها را ازلحاظ نوع عدم تمرکزواینکه منشا عدم تمرکزکدام مرجع است بدو دسته یعنی تمرکزوفدرال تقسیم میکنند که درسیستم تمرکزفقط یک منبع قدرت وجود دارد . سیستم تمرکز یا اصل تفکیک قوا سه گانه منافات ندارد ودرکشورها ئیکه ازسیستم تمرکزپیروی میکند حدود اختیارات محلی متفاوت است. مثلاً درانگلستان خود مختاری محلی بیشتر ازکشور فرانسه است زیرا درانگلستان اداره محلی که بوسیله پارلمان ایجاد میشوند بدون دخالت حکومت مرکزی ازطریق انجمنها ازطرف مردم اداره میشود درفرانسه انجمنها دیپارتمنتها و کمونها تقریباً تحت نظارت نمایند گان حکومت مرکزی هستند .
درسیستم فدرال برعکس سیستم تمرکز بجای یک حکومت که اختیاری کنترول سایرحکومتها را داشته باشد دو حکومت یا بیشتر ازآن وجود دارد که هرکدام درمحدوده خاص خود کنترول ونظارت دارد . درسیستم فدرال وا حد های متعددی ارضی وجود دارد که هرکدام حکومت جداگانه مستقل ووظایف واختیارات قانونی خاص دارند ودر قلمروحکومت خود اعمال قدرت مینمایند وحکومت فدرال اداره امورمهم ومشترک بین واحد های مختلف ارضی را عهده دارمیباشند که بموجب قانون اساسی حدود واختیارات هریک ازحکومتها روشن میشود برای اینکه هریک ازاین دو حکومت بحوزه اقتدارات یک دیگر تجاوزنکنند ترتیبات خاص درقانون اساسی اتخاذ میشود درصورت بروز اختلاف محاکم اختصاص تصمیم نهائی اتخاذ مینمایند . سیستم های فدرال معمولآ به موافقه داوطلبانه کشور های مستقل ایجاد میگردد. مثل کشور فدرال سویس ویا ممکن با توزیع قوا درسطح های مختلف ارضی کشوریکه دارای سیستم تمرکز باشد بصورت فدرال تبدیل شود مثل آلمان فدرال که بعدازجنگ جهانی دوم بشکل فدرال درآمد. دربعضی کشورها اختیاراتیکه درقانون اساسی صریحاً بیان نشده به حکومت مرکزی تعلق دارد مثل کانادا و درامریکا برعکس آن یعنی آن قسمیکه بیان نشده بشکورهای جز تعلق دارد و اختیارات تصریح شده درقانون اساسی مربوط حکومت فدرال میباشد . همچنان دربعضی کشورها قوانین فدرال بوسیله دستگاه اداری وقضائی حکومت فدرال به مرحله اجرا گذاشته میشود ولی درآلمان قوانین فدرال بوسیله مامورین ایالات مختلف اجرا میگردد .
دوم – انواع حکومتهای محلی .
ادارات محلی بدوشکل ذیل طبقه بندی شده میتواند :
1- ازلحاظ تشکیل و حدود اختیارات .
2- ازلحاظ حدود هدفها .
1- ازنقطه نظرتشکیل وحدود اختیارات : حکومات محلی ازاین لحاظ بدو دسته تقسیم میشوند دسته اول آنعده حکومتهای اند که دراثرخواست مردم بوسیله قانون عمومی یا قانون خاص ایجاد میشوند گاهی حجم قانون تحت شرایط خاص ایجاد آنرا پیش بینی میکند وزمانیکه شرایط پیش بینی شده درقانون تحقق می یابد به ایجاد حکومت محلی نیز اقدام میشود .
هدف اصلی ازایجاد چنین حکومتها مساعد ساختن زمینه برای شرکت مردم درامور محل است ازهمین جهت اداره محل بصورت مستقیم ویا غیرمستقیم ازطرف نمایندگان مردم اداره میشود . این حکومتها بهر شکل وفرم که باشد درمقابل مردم مسئولیت دارند وشاروالی ها بالعموم جزء حکومت های محلی هستند .
دسته دوم حکومتهای محلی ازطرف حکومت مرکزی یا ایالتی بنابرمقتضیات اداری و سایرایجابات تشکیل میگردد وغرض حکومت مرکزی ازایجاد چنین حکومتها این است که پروگرمهای وپلان های خود را بصورت بهتروآسان مورد اجرا قراردهد ودرحقیقت وجود آن وسیله برای حکومت مرکزی بوده و دارای اختیارات محدود میباشد . همچنان اعضای حاکمه آن غیرانتخاباتی هستند که ازطرف مرکز یا نمایندگان حکومت مرکزی انتصاب میشوند . اگرقسماً انتخابی هم باشد دارای اقتداروصلاحیت اجرائی نبوده وظیفه آنها جنبه مشورتی میداشته باشد تقریباً یک قرن پیشتر توسعه این سیستم سبب ازبین رفتن حکومت فئودالها گردید ونفوذ حکومت مرکزی را ازطریق انتصاب نماینده مرکزبیشتر ساخت ازنظرحقوقی حکومتهای محلی دارای شخصیت حقوقی کامل نبوده بلکه حایز شبه یا نیمه شخصیت حقوقی میباشند .
2- ازلحاظ حدود هدفهایکه تعقیب میکند : حکومتها ازنظر وسعیت ومحدودیت هدفها نیزبه دو دسته تقسیم میشوند .
الف – حکومتهای محلی ئیکه دارای هدفهای عمومی میباشد که هدف ان تامین احتیاجات عمومی دریک محدود خاص است . ازلحاظ هئیت حاکمه دوقسم است . .
1- حکومات محلی انتخابی : این دسته ازحکومتها ادارات محلی اند که مامورین آن بوسیله مردم انتخاب میشوند . از اینکه خدمات عمومی را انجام مید هند آنرا ادارات محلی دارای اهداف عمومی گویند .
2- حکومت محلی غیر انتخابی : این حکومتها یا دارای مامورین انتخابی نیستند ویا مامورین آن اگرانتخابی هست دارای اختیارات لازم نیستند . این ادارات مثل ادارات محلی قبلی هدفهای عمومی را تعقیب میکنند وعموماً نماینده حکومت مرکزی درمحل میباشند .
3- سازمانهائیکه هدفهای خاص را تعقیب میکنند : این دسته ازسازمانهای محلی را واحد های خاص میگویند این واحد ها دارای وظایف مشخص بوده واغلب بواسطه هئیت های که ازطرف مردم انتخاب میشوند اداره میگردد هئیت های انتخابی ممکن است مثل آنچه درسویس معمول میباشد (بصورت مجلس ) ویا ممکن بصورت هئیت های انتخابی مدارس امریکا عمل نمایند این هئیت ها امکان دارد انتصابی باشد واعضای آن ازطرف سایر واحد های حکومت منصوب شوند مثل انتخاب هئیت مدیره شرکتها . واحد های محلی دارای هدفها خاص دربین سایر واحد های حکومت محلی دارای اهمیت بخصوص میباشند ودرحقیقت وسیله است برای انجام بسیاری ازخدمات محلی که واحد های دارای هدفها عمومی قادر به اجرای آن نمی باشند این واحد ها دارای بودیجه وصلاحیت بوده ودرمنطقه یا قلمرو معین حکومت میکند فرق واحد های حایز هدفهای خاص با نماینده گی های غیرمتمرکز حکومت مرکزی که وظیفه خاص را انجام میدهد این است که واحد های مذکور جزء سازمان اداری حکومت مرکزی نیستند تشکیلات آن انتخابی است واعضای آن بوسیله چند حکومت محلی یا گروهای خاص ویا به وسیله مردم انتخاب میشوند .
دلایلی زیادی برای ضرورت ایجاد این واحد میتوان ذکرکرد ازجمله عامل جغرافیائی طبیعت انواع خدمات ملاحظات وسعیت وکثرت نفوس را میتوان ازمهمترین عوامل برای ایجاد سازمانهای دارای هدفهای خاص ذکرکرد .
بعضی اوقات ایجاد یک واحد خاص برای چند حکومت محلی و یاچند واحد ارضی ضرورت پیدا میکند مثل ایجاد شفاخانه واحد برای رفع احتیاجات چند محل خورد ونزدیک با هم که همه بتوانند ازآن استفاده نمایند که این واحد ها را واحد های خاص فوق حکومت محلی میدانند عوامل ایجاد این چنین سازمانها شاید ملاحظات سیاسی وقانونی باشد . بعضی ازدانشمندان عقیده دارند که زیاد بودن تعداد مقامات مدارس درامریکا محصول طرزتفکراوایل قرن نزدهم است که مجزاء بودن تعلیم وتربیه را ازسیاست لازم میدانست .
بعض ازدانشمندان معتقد اند که خدمات اجتماعی مثل یک سیستم دارای اجزای وابسته بهم اند . ایجاد واحد های خاص ومستقل برای اداره یک چند خدمت مفید نیست زیرا تامین هم آهنگی بین هریک ازاین واحد ها که بوسیله هئیت مستقل اداره میگردد بمشکلات مواجع میشود ازجانب دیگرسرپرستان این واحد ها ازسیاست عمومی بی خبر بوده ودراکثر موارد باید مردم اجراات آنها را تهمیل نماید تا دوره قانون هئیت انتخابی آن سپری شود . ولی با وجود این نواقص فواید وتاثیرآن درسرعت عمل بی حد زیاد است زیرا چنین واحد ها ازتشریفات پیچیده عمومی دولت فارغ بوده به اسرع وقت کارهای خود را درجهت منفعت عامه تنظیم می نماید .
سوم – عناصر تشکیل دهنده حکومات محلی .
تعریف های مختلف ازطرف فلاسفه مورخین حقوقدانان وسایر دانشمندان درمورد مملکت یاکشور ارایه شده مگر بطور کل میتوان گفت که کشوری ک اجتماع منظم سیاسی ازمردم است که درقلمرو معین تحت حکومت کاملاً یا تقریباً آزاد ازکنترول خارجی قادر باشد که بطور عادی اطاعت وپیروی تمام افراد که درآن قلمرو زندگی میکند تامین نماید. باوجود اختلاف نظرها درتعریف کشور اکثراً به این عقیده اتفاق دارند که یک کشور باید دارای مشخصات ذیل باشد :
1- جمعیت .
2- قلمرو .
3- حکومت .
4- صلاحیت اقتدار.
5- استقلال .
حکومت محلی ساحه محدود تر یک کشور است که ازنقطه نظر مقایسه آن با دولت بعضی وجود مشترک ملاحظه میشود . با این معنی که حکومت های محلی هم دارای قلمرو مشخص جمعیت وقدرت لازم برای اجرای وظایف خود میباشند این حکومتها ممکن دارای شخصیت حقوق مجزاء ومستقل باشند ولی فاقد حاکمیت یا اقتدار عالی سیاسی میباشد وشخصیت حقوقی آن درنهایت جز شخصیت حقوقی دولت محسوب میشود .
1- جمعیت .
اولین عامل ایجاد حکومت محلی وجود جمعیت است زیرا حکومت محلی برای رفع نیازمندیهای مردم بوجود می آید پس اگرجمعیت وجود نداشته باشد تشکیل حکومت محلی مفهوم نخواهد داشت درحکومتهائیکه دارای شخصیت حقوقی کامل ومستقل نیستند وازطرف حکومت مرکزی برای سهولت اداره محل ایجاد میگردد موضوع کم یا زیاد بودن نفوذ مطرح نیست چون خوا نا خواه تشکیل میشود وعده ازجمعیت را دربرمیگیرد درایجاد آن مسئله نفوس درمرحله یا درجه اول قرارندارد.
درحکومات محلی انتخابی که دارای شخصیت حقوقی بوده وبه نمایند گی ازمردم اجراات مینمایند عامل عنصرجمعیت درایجاد ان نقش عمده دارد. علت این موضوع درحکومات محلی انتخابی حداقل جمعیت درنظر گرفته میشود این است که تعداد جمعیت به اندازه باشد که اولاً بتوانند منابع لازم مالی را برای اداره محل خود تدارک نمایند وبرعکس اگرتعداد نفوس کم باشد و وجوه مورد لزوم برای انجام خدمات عمومی بدست نیاید حکومت محلی به اجرای خدمات عمومی محل قادر نخواهد شد .
دوم اینکه درمحلات کم نفوس تهیه منابع انسانی هم مشکل بوده وازاین جهت نمیتوان اداره نیرومند برای انجام وظایف محل فراهم ساخت ولی تعداد جمعیت بیش ازحد زیاد هم درست نیست که براثرکثرت نفوس انجام خدمات عمومی محل دچارمشکلات گردد .
2- قلمرو حکومت محلی .
دومین مشخصه حکومت محلی قلمرو است وهر اداره محل باید دارای محدوده مشخص ومجزاء ازسایر واحد های ارضی باشد وسعیت قلمرو سازمانهای محلی که براساس مقتضیات حکومت مرکزی وایالتی تعین میشود وحتی درشرایطیکه حکومت مرکزی بمنظورانجام مقاصد خود به ایجاد اداره محل اقدام میکند معیارها برای تعین قلمرو ضرورت است وازتوسعه بیش ازحد آن خود داری میشود .
امروز دراکثر نقاط دنیا تمایلی به شهرهای خورد وکم وسعیت ازاین جهت است که مناطق روستائی را دربر گیرد شاروالی ها ئیکه درنقاط روستائی ایجاد میشود به این امید است مسایل ومشکلات مشترک بین چندین قریه وروستا بهترو زود ترحل وفصل شود وآهسته آهسته باهم ملحق گردیده واحد بزرگتری را تشکیل دهند مگر درشهربزرگترتمایل عمومی به این است که حتی الامکان ازادغام مناطق مسکونی حومه شهر به محدوده خود احتراز نمایند زیرا درآن صورت شاروال مجبورمیشود که قسمتی ازفعا لیتهای خود را صرف مناطق نماید که ازشهر دور است و این امرطبعاً درکمیت وکیفیت خدمات درمحدوده اولی تاثیرمیگذارد .
ازنقطه نظرحکومات محلی شهرهای بزرگ دارای نواقص ومعایب میباشند زیرا شهرهای بزرگ دارای وظایف پیچیده ومتنوع بوده و ناچار باید مامورین بیشترونمایندگی های مختلف داشته باشند که هرکدام آن تا اندازه مستقلانه انجام وظایف مینماید تنظیم وهم آهنگی همه این فعالیتها درعمل مشکلاتی را ایجاد میکند .نتیجه توسعه خدمات وفعالیت های این سازمانها کم کردن نظارت کنترول مردم به فعالیت های آن میباشد وشرکت افراد را درامورشهربه حداقل میرساند .
وسعیت ناچیزقلمرو حکومات محلی با توجه به پیشرفتها زمان دارای نواقص ومعایب زیاد است این چنین محلات اغلبآ به نسبت کمبود عوامل مساعد کار قادر به تامین خدمات موثر نمی باشند ودرنتیجه این واحد باید باهم مدغم شوند و واحد های بزرگتری تشکیل دهند تا بتواند ازعهده انجام وظایف بدرشوند ویا اینکه انجام وظایف محلی را بواحد های بالاتریا واحدهای خاص واگذار شوند وبا این صورت ازاستقلال وخود مختاری آن کاسته خواهد شد . تا زمانیکه مسئله مساحت وقلمرو بطرزمناسب حل نشود اکثر وظایف حکومات محلی انجام نشده ویابه شکل نا مطلوب انجام خواهد شد ویا وظایف سایرسازمانها را انجام داده ودراین صورت اگرحکومت محلی انتخابی باشد جزاسمی باقی نخواهد ماند بدون منابع مادی کافی ونیروی انسانی لازم اداره عاطل ویا صرف نماینده حکومت مرکزی بشما رمی آید .
3-صلاحیت واقتدارحکومت محلی .
اداره محلی برای انجام وظایف محل باید دارای حقوق واختیارات کافی باشد این اختیارمعمولاً ناشی ازقانون میباشد که توسط ارگانهای صلاحیت دارحکومت مرکزی به آن تفویض میگردد .صلاحیت واختیارات محلی درحکومات محلی انتخابی ازطرف انجمنها ومجالس مشوره که اعضای آن بوسیله مردم محل انتخاب میشوند اعمال میگردد قانون اساسی به سازمانهای محلی اجازه میدهد که قوانین ومقررات لازم برای پیشرفت امورمحل تصویب وجهت اجرا به قوه اجرائیه محل بسپارد . حدود فعالیتها واندازه اختیارات حکومات محلی همچنان درجه حمایت محاکم ودیگرمراجع که ازحقوق قانون اداره محل ناشی میشود. ازعوامل مهم ارزیابی درجه قدرت واقعی اداره محل بحساب می آید اختیارات حکومت محلی انتخابی معمولاً نسبت به حکومت محلی غیرانتخابی ( ایجاد شده ازطرف حکومت مرکزی ) بیشتر میباشد .
اختیار وصلاحیت حکومات محلی درکشورها ی اروپائی نسبت بکشورهای درحال توسعه زیادتراست . چنانچه دراکثرکشور های درحال توسعه وظیفه اداره محل جمع آوری مالیات حفظیه نظم وامنیت عامه وانجام خدمات ناچیزمثل نظافت شهرتامین روشنی ومانند آن میباشد . حکومات محلی ازسه منبع حقوقی امتیازات خود را بدست می آورد .
1- قانون اساسی 2- قوانین عادی ومقرره های تصاویب قوه اجرائیه فعالیتهائیکه به مقرره یا تصویبات مربوط میباشد اکثراً وظایف وفعالیتهای اند که مامورین محلی به نمایندگی ازحکومت مرکزی انجام میدهند ودیگر سازمانهای محل درمورد اعمال آن اختیار ندارند اختیاراتیکه ازقوانین عادی سرچشمه میگیرند بطورمستقل ازطرف مقامات محلی اعمال میشود واین اختیارات ممکن به نمایندگی ازحکومت مرکزی بوسیله مقامات محلی اجرا گردد .
اختیاراتیکه ازقانون اساسی سرچشمه میگیرند معمولاً شامل آن عده وظایف میشوند که باید درمحل ازطرف خود مردم محل انجام شود وحکوماتیکه انتخابی میباشند دارای همچو اختیارات قانونی وصلاحیت اجرائی بوده وبیش ازسایر سازمانها محلی حائز قدرت میباشند . اختیارات اکثرکشورهای اروپائی برای اداره محل قانون اساسی است اگردرقانون اساسی وظایف محل توضیح نگردیده باشد . تمام وظایف محل توسط حکومت محلی اجرا میگردد. بطورکل اداره محل برای اجرای وظایف محل باید دارای اختیارات خاص یا عمومی باشد درکشورهائیکه منشا اختیارات ادارات محل قانون اساسی است حکومت محل دارای صلاحیت ذاتی برای کلیه وظایف است ولی درکشور های انگلوساکسون مثل انگلستان صلاحیت اداره محل بطور خاص بوسیله قانون عادی تفویض شده مثلاً اگر یک واحد محلی بخواهد که یک خدمت عمومی را نجام دهد باید بطورخاص ازمجلس مقننه حکومت مرکزی بگذارد واجرای آنرا بواحد مذکوراجازه دهد .
درکشور هائیکه به محاکم اجازه داده اند که درمورد قوانین مقننه مرکزی اظهارنظرنمایند اگرموادی را خلاف قانون اساسی تشخیص دهند آنرا ملغِِِِی اعلان نمایند تامین نسبی برای حفظ حقوق اداره محل ازتجاوزات دولت مرکزی وماموران آن وجود دارد ولی دربعضی کشورها مانعی دربرابرقوه مقننه ومجریه درتجاوزبه حقوق اداره محل وجود ندارد که حکومات محل درهمچو کشور ها مفهوم واقعی ومصادق خارجی نخواهد داشت...............ادامه دارد
احـــــــــــــــــــــمد خـــالد
عضو اتحادیه حقوق دانان افغانســــــــــــــــــــــــــــــــان
13 \08\08
ماخــــــــذ
1. یوسف دانش خوشبو. سازمانهای محلی .
2. مهدی وزیر نیا . سازمانهای اداری ایران .
3. عباس سالور . حکومتهای محلی در ایران . نشرات دانشگاه تهران سال 1355
4. علی رضا بشارت. مبانی علم اداره . تهران دانشگاه تهران سال 1353
5. منوچهر طباطبای. حقوق اداری .جلد اول دانشگاه تهران سال 1350
6. محمد اقتداری . سازمانهای مدیریت دانشگاه تهران سال 1354
بالا
بازگشت