طرزالعمل پارلمانی در افغانستان

 و بررسی مقایسوی آن با سایر کشورهای جهان

 

دکتور محمد سلیم مُجاز

 

 

این نوشتار در کنفرانس «افغانستان و پارلمان» ارائه شد که در تاریخ 10-9 جولای 2005 از طرف کانون مطالعات و پژوهش های افغانستان در شهر لندن دایر گردیده بود. در این کنفرانس علمی جمعی از شخصیت های علمی، فرهنگی و سیاسی کشور ما اشتراک نموده بودند؛ به شمول: محترم احمد ولی مسعود سفیر کبیر جمهوری افغانستان در انګلستان   ، داکتر قاسم فاضلی، داکتر عطا محمد نورزایی، کاندید آکادمیسین پوهاند شاه علی اکبر شهرستانی، داکتر محمد سلیم مجاز، داکتر طاهر هاشمی،  پوهاند سید سعد الدین هاشمی، داکتر سید اکبر زیوری، داکتر هارون امیر زاده، داکتر وهاب، محمد قوی کوشان، مجیب الرحمان رحیمی و... علاوه بر آن،  عده ای از اندیشه ورزان پیشتاز  اعم از پیش کسوتانی نظیر داکتر محمد اکرم عثمان و جوانانی نظیر عزیز آریانفر و یاسین رسولی نیز با ارسال مقالات خود بر غنای این کنفرانس علمی افزوده بودند. مقالات و بحث های این کنفرانس به کوشش داکتر سید اکبر زیوری در کتابی تحت عنوان «افغانستان و پارلمان» جمع آوری و به چاپ رسیده است و دو هفته قبل از برگزاری انتخابات پارلمانی در سرتاسر افغانستان بدست علاقمندان قرار گرفت.

 

 

 

مقدمه

 

طرزالعمل‌های پارلمانی یا Parliamentary Procedures عبارت از قواعد و مقررات شکلی‌اند که با رعایت آن در جوامع متمدن مجالس شورای ملی و یا هر نهادی که در آنجا مجالس وجود دارند و در مجالس مطالب مورد بحث قرار میگيرند، در فضای دموکراتیک تصاميم دسته جمعی اتخاذ می‌گردند و کارها با نظم پیش میروند.

وجود طرزالعمل‌های پارلمانی موجب آن میشود تا در جوامع متمدن شوراها با مؤثریت بیشتر فعالیت کنند. از نظر تاریخی این قواعد و مقررات شکلی نخست به شکل تعامل عرض وجود نموده‌اند و از یک نسل به نسل دیگر و از یک نهاد پارلمانی به نهاد دیگر انتقال نموده‌اند امروز در اکثر کشورهای جهان طرزالعمل‌های پارلمانی شکل مکتوب و تحریری را حاصل نموده‌اند.

در وطن ما افغانستان بعد از انتخابات پارلمانی امسال، در نخستین دقایق در اولین روزیکه وکلای منتخب مردم در زیر یک سقف دور هم جمع می‌شوند، به اولین چيزی که نیاز مبرم احساس خواهند کرد عبارت خواهد بود از یک طرزالعمل. یعنی اینکه جلسات مجالس شورای ملی را کی ریاست کند؟ کی پیشنهادات وکلا را در یک کتاب ثبت کند؟ کی در غیاب رئیس، جلسات عمومی را ریاست نماید؟ به وکلاء چگونه و چند دقیقه موقع حرف زدن اعطاء گردد؟ و غیره و غیره. بنابرین لازمست مقامات دولتی سر از امروز طرح اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی و کمیسیون‌های آنرا بصورت قبلی تهیه نمایند. مجالس شورای ملی در اولین روز اجلاس این طرزالعمل‌ها را به تصویب رسانیده با نظم و دسپلین لازم بکار آغاز خواهند کرد.

امیدواریم اسناد کنفرانس حاضر که به همت کانون مطالعات و پژوهش‌های افغانستان تدویر یافته است در ختم کنفرانس جمع‌بندی و توحید گردیده به مقامات ذیربط دولتی افغانستان ارسال گردند تا آنها در روشنی آن طرح اصولنامه‌های وظایف داخلی مجالس شورای ملی را غنی‌تر سازند.

طرزالعمل‌های پارلمانی در یک عرصه دیگر نیز دارای ارزش و اهمیت زیاد اند که عبارتست از تثبیت صلاحیت‌های قوه مقننه در مقابل قوای اجرائیه و قضائیه و حتی صلاحيت‌های شورای ملی در رویارویی با قوهء اجرائیه. در این عرصه میتوان از پارلمان فرانسه بگونه مثال یاد کرد.

حقوقدان نامدار فرانسه موريس دو ويرژه Maurice Duverger در مورد صلاحیت‌های پارلمان کنونی فرانسه‌ می نویسد که «پارلمان جمهوریت پنجم فرانسه بسیاری از صلاحیت‌ها و اعتباری که در جریان حاکمیت جمهوریت‌ سوم و چهارم داشت از دست داده است. در جمهوریت پنجم فرانسه پارلمان در مقابل قوهء اجرائیه سخت ضعیف گردیده و در موقف ثانوی قرار گرفته است»[1]

این ارزیابی موريس دو ويرژه Marice Duverger دقیق است ولی با وجود آن پارلمان فرانسه یک بخش قابل توجه صلاحیت‌هاي پارلمان‌های جمهوریت‌ها سوم و چهارم را در طرزالعمل‌های پارلمانی خود حفظ نموده و حتی در برخی موارد صلاحیت‌های بیشتری را بخود اعطاء نموده است. تاریخ ثابت ساخت هنگامی که رئیس جمهور فرانسه در پارلمان هم دارای اکثریت باشد نقش پارلمان تقلیل حاصل می‌نماید. ولی هرگاه رئیس جمهور اکثریت پارلمانی را از دست بدهد، پارلمان فرانسه می‌تواند رئیس جمهور را مجبور بسازد صدراعظم را از حزب مخالف تعین کند. درین حالت در عمل، رئیس جمهور فرانسه به یک رئیس جمهور تشریفاتی مبدل مي شود.

یک بخش قابل توجه صلاحیت‌های پارلمان و مسایل مربوط به طرزالعمل پارلمانی در قانون اساسی پیشبینی می‌شوند اما چون قانون اساسی بگونه‌ای است که نمی‌توان تمام مسایل مربوط به طرزالعمل پارلمانی را در احکام آن گنجانید؛ بسیاری از عرصه‌های طرزالعمل پارلمانی سفید و دست نخورده در اختیار خود پارلمان باقی می‌مانند. یک پارلمان آگاه و هوشیار میتواند با تنظیم یک طرزالعمل جامع و خوب این صلاحیت‌های اضافی را بخود تخصیص دهد. صلاحیت‌هائی که بصورت عنعنوي سایر پارلمان‌های کشورها متمدن جهان دارا می‌باشند؛ اما در قانون اساسی افغانستان این صلاحيتها به پارلمان افغانستان تفویض نگردیده‌اند. ما در بخش‌های آینده این عرصه‌ها را مورد ارزیابی قرار خواهیم داد.

داشتن یک طرزالعمل پارلمانی جامع نه تنها برای پارلمان یک کشور مفید است بلکه آشنایی با این طرزالعمل‌ها در سایر عرصه‌های خارج پارلمان نیز مفید تمام می‌شود. در جوامعی که طرزالعمل‌های خوب و جامع در پارلمان آن وجود دارند. دساتیر طرزالعمل‌های پارلمانی به تدریج در سایر عرصه‌های فعالیت‌های اجتماعی، سیاسی و حتی تجارتی اثرات مفید وارد می‌کنند. در هر نهادی که جلسه وجود دارد. مانند. سازمانهای اجتماعی، اتحادیه‌های صنفی احزاب سیاسی، ادارات دولتی و موسسات تجارتی و سازمانهای بین‌المللی امروز در عمل بمنظور تأمین نظم و مشورت در کار جلسات خود از طرزالعمل‌های پارلمانی استفاده می‌کنند.

در برخی از کشورها منجمله در کشورهای انگلوساکسون یک شاخه حقوقی درین عرصه عرض وجود نموده که بنام حقوق پارلمانی یا Parliamentary Law یاد می‌شود. در ایالات متحده امریکا یک انجنیر نظامی بنام Henry M. Robert بعد از تقاعد یک کتاب جالب را درین عرصه در سال 1876 نوشت که عنوان آن Robert’s Rules of Order بود. این کتاب به سرعت شهرت قابل توجه حاصل نمود و بمثابهء یک کتاب مهم در عرصه قواعد Meeting و جلسه شناخته شد. برمبنای رهنمودهای این کتاب میتوان از تجارت پارلمانی الهام گرفت و این تجارب را در سایر عرصه‌های خارج پارلمان مورد استفاده قرار داد و نتایج بسیار عالی در تدویر مجالس دریافت کرد.

من یک خلاصهء این کتاب را با خود به این کنفرانس آورده‌ام كه به شما اشتراک کنندگان محترم از نزدیک ارائه خواهم کرد و توصیه خواهم نمود که هر فردی که بصورت مسقتیم یا غیرمستقیم در کارهای روزمرهء خود با Meeting و جلسه سر و کار دارد حتماً این کتاب مهم را مطالعه نماید.

در انگلستان که اولین کشور جهان است که طرزالعمل‌های پارلمانی بصورت جامع بصورت تعاملی تکامل نموده است سالها قبل از نوشتن کتاب Robert تقلید از طرزالعمل‌های پارلمان در سایر عرصه‌های خارج پارلمان سرایت کرده بود. شاید یکی از دلایل انکشاف نهادهای اجتماعی و تجارتی درین جزیره که موجب آن شد که (در امپراتوری آن آفتاب غروب نكند) کاربرد طرزالعمل‌های پارلمانی در پهلوی سایر فاکتورها بوده باشد.

با تذکر این مطالب مهم میتوان برای افغانستان به این نتیجه رسید که داشتن طرزالعمل خوب پارلمانی در افغانستان نیز نه تنها به نفع پارلمان آیندهء ما است بلکه در مجموع به نفع احزاب سیاسی که در شورای ملی حضور می‌داشته باشند به نفع موسسات دولتی، به نفع سازمانهای اجتماعی و اقتصادی و حتی به نفع نهادهای خصوصی و شرکت‌های تجارتی نیز تمام خواهد شد. هر گاه مجالس شورای ملی افغانستان دارای اصول وظایف داخلی جامع و کامل باشند. این طرزالعمل‌ها بصورت اجتناب ناپذیر سایر عرصه‌های خارج پارلمان را نیز تحت شعاع خود قرار خواهند داد.

مطالعهء حقوق پارلمانی و بررسی مقایسوی پارلمان‌های کشورهای متمدن جهان ایجاب نوشتن کتاب‌های قطور را می‌نماید. ما در جریان این کنفرانس تلاش خواهیم نمود تا جائی که محدودیت‌های زمانی بما اجازه میدهند بصورت خلص عمده‌ترین عرصه‌های طرزالعل‌های پارلمانی را مورد مطالعه قرار داده و از تجارب سایر کشورها بصورت مقایسوی یاد کنیم. در جریان مطالعات مقایسوی ما علاوه بر مطالعهء تجارب برخی از کشورهای پیشرفته جهان در عرضه طرزالعمل‌های پارلمانی ناگزیر خواهیم. بود بعضاً احکام قوانین اساسی گذشتهء افغانستان را با احکام قانون اساسی نافذ افغانستان مورد مقایسه قرار دهیم. درین عرصه لازم دیده خواهد شد تا ما هنگام نام بردن از نظام‌های سیاسی گذشته افغانستان تا حد امکان از ذکر نام رهبران و شخصیت‌های سیاسی گذشته اجتناب کنیم. به این منظور همانگونه که در سایر کشورها معمول است لازم خواهد بود که بعد از اعلام جمهوریت در افغانستان نظام‌های سیاسی مختلف را به جمهوریت‌ها به شکل ذیل تقسیم کنیم:

1ـ جمهوریت اول که از کودتای 26 سرطان سال 1352 آغاز گردید و با تصویب قانون اساسی سال 1355 به پایان رسد.

2ـ جمهوریت دوم که از تصویب قانون اساسی 1355آغاز الی کودتا 7 ثور 1357 دوام می‌کند.

3ـ جمهوریت سوم: از کودتای هفت ثور 1357 الی تصویب اصول اساسی ج د افغانستان25 حمل 1359 (14 اپریل 1980)

4ـ جمهوریت چهارم: از اصول اساسی 1359 الی تصویب قانون اساسی 9 قوس 1366 (30 نوامبر 1987)

5ـ جمهوریت پنجم: از تصویب قانون اساسی 1366 الی تصویب قانون اساسی 1369

6ـ جمهوریت ششم: از تصویب قانون اساسی 1369 الی ثور ثانی (28 اپریل 1992)

که انتقال قدرت به مجاهدین صورت می‌گیرد و ریاست جمهوری صبغت‌الله مجددی آغاز میگردد

7ـ از ثور ثانی(28 اپریل 1992) تا تسلط طالبان بر شهر کابل يعني 6 ميزان 1375 (27 سپتمبر 1996) را میتوان بنام جمهوریت هفتم یاد نمود

8ـ جمهوریت هشتم از تسلط طالبان بتاریخ 6 ميزان 1375 (27 سپتمبر 1996) آغاز گردیده الی توافقات بن يعني 27 قوس 1380 (18 دسمبر 2001) دوام می‌کند. که عبارتست از دوران امارت ملا محمد عمر مجاهد.

9ـ جمهوریت نهم. از توافقات بن آغاز وشامل تمام دورهء انتقالی گردیده و تا تصویب قانون اساسی کنونی کشور یعنی 14 جدي 1382 (4 جنوري 2004) دوام می‌کند.

10ـ جمهوریت دهم عبارتست از نظام کنونی افغانستان که از تاریخ تصویب قانون اساسی نافذ کشوريعني 14 جدي 1382 (4 جنوري 2004) آغاز گردیده است.

واضح است که ده سال قبل از اعلان جمهوریت که دوران حکمروایی قانون اساسی 1343 است همانگونه که معروف است بنام دههء دموکراسی یاد خواهد شد.

تا جائیکه مربوط به مطالعات طرزالعمل‌های پارلمانی است. چون تمام جمهوریت‌های افغانستان دارای پارلمانی که دایر شده باشد و فعالیت نموده باشد نبودند، ما بیشتر از دههء دموکراسی و جمهوریت پنجم افغانستان مثال خواهیم آورد و طرزالعمل‌هاي پارلمانی را عمدتاً درین دو مرحله با مرحلهء کنونی مورد مقایسه قرار خواهیم داد. و در برخی موارد ضرورت مقایسه با پارلمان یک اطاقهء جمهوریت دوم نیز احساس خواهد شد.

 

بخش اول

خطوط عمده و کلی مسایل مربوط به طرزالعمل پارلمانی

که در قوانین اساسی افغانستان تسجیل گردیده‌اند

 

الف- خطوط عمده و کلی احکام قانون اساسی نافذ افغانستان:

 قبل از پرداختن به مطالعهء مقایسوی طرزالعمل‌های پارلمانی سایر کشورها لازمست ببینم در عرصهء طرزالعمل پارلمانی در قانون اساسی نافذ ما چه احکام گنجانیده شده‌اند.

مطابق احکام فعلی شورای ملی قانون اساسی، هر یک از مجالس شورای ملی در آغاز کار یک رئیس و دو نایب رئیس را برای یک دوره و منشی و نایب منشی را برای یک سال انتخاب می‌کنند.

قانون اساسی از تشکیل کمیسیون‌ها بصورت عام یاد کرده که هریک از مجالس شورای ملی میتوانند کمیسیون‌ها را تشکیل دهند. چگونگی و طرز فعالیت کمیسیون‌ها به اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی محول گردیده است. در مورد کمیسیون‌های اختصاصی صرف از یک مورد در قانون اساسی تذکر بعمل آمده که عبارت از کمیسیون بررسی و مطالعه اعمال حکومت مي باشد. به این شرح که ولسی جرگه میتواند به پیشنهاد یک ثلث اعضاء یک کمیسیون خاص را به این منظور تعین نماید. ترکیب و طرزالعمل این کمیسیون خاص توسط اصول وظایف داخلی ولسی جرگه تنظیم خواهد گردید.

موضوع نصاب که یکی از مسایل بسیار مهم است بشکل عجیب در قانون اساسی پیشینی شده است. براساس حکم مادهء یکصد و ششم «نصاب هر یک از دو مجلس شورای ملی، هنگام رأي گیری با حضور اکثریت اعضاء تکمیل می‌گردد و تصامیم آن با شرکت اکثریت آرای اعضای حاضر اتخاذ می‌شود. مگر در مواردی که این قانون اساسی طور دیگری تصریح نموده باشد.»

اصلاً نصاب در مورد اینست که آیا اعضای حاضر به قدر کافی هستند تا جلسه رسماً دایر شده بتواند یا نی. یعنی اگر نصاب پوره نباشد اصلاً جلسه دایر شده نمی‌تواند.

براساس احکام قانون اساسی، شورای ملی دارای دو اجلاس عادی بوده و مدت کار هر دو اجلاس نه ماه می‌باشد. بنابرین چنین استنباط میگردد که هر اجلاس چهارو نيم (5_/4) ماه دوام خواهد کرد. این یکی از موضوعات مهم است که لازمست در اصول وظایف داخلی صراحت داده شود. (ماده 107). جلسات فوق‌العاده شورای ملی در ایام تعطیل به امر رئیس جمهور دایر شده میتواند.

در مورد طرز تصویب قوانین، نکات عمده‌یی که در قانون اساسی صراحت دارند قرار ذیل میباشند:

طرح قانون بعد از تصویب هر دو مجلس به رئیس جمهور فرستاده میشود. رئیس جمهور یا طرح را توشیح و یا در ظرف پانزده روز از تاریخ تقدیم، به ولسی جرگه مسترد می‌نماید. درین حالت هرگاه ولسی جرگه طرح را بار دیگر به اکثریت دو ثلث کل اعضاء تصویب نماید، طرح توشیح شده محسوب می‌گردد (لغت توشیح درین حصه قابل بحث است که از لغت Promulgation گرفته شده است)

در مورد اینکه کدام مقامات صلاحیت پیشنهاد طرح قانون را دارند قانون اساسی به مقامات ذیل این صلاحیت را تفویض نموده است:

حکومت، اعضای شورای ملی (حداقل ده عضو و تأیید خمس (₅/¹) اعضای مجلس) و همچنان ستره محکمه اما از طریق چینل حکومت؛ نه بصورت مستقیم. (ماده 95)

ارائه طرح قانون در مورد بودجه و امورمالی از جمله صلاحیت‌های اختصاصی حکومت شناخته شده است.

در مورد چگونگی طی مراحل تصویب قانون، نخست طرح قانون از جانب حکومت به ولسي جرگه تقدیم می‌گردد.

ولسي جرگه طرح را بصورت کل تصویب یا رد می‌کند. درین عرصه قانون اساسی صراحت ندارد که قبل از آنکه طرح قانون بصورت کل مورد تصویب قرار میگيرد، لازمست که طرح جهت مطالعه دقیق‌تر به کمیسیون ذیربط فرستاده شود یا نی؟ و اینکه آیا بالای هر مادهء طرح میتوان در کمیسیون رأي‌گیری کرد یا خیر؟

این مطالب لازمست در اصول وظایف داخلی به دقت صراحت داده شوند و درین عرصه استفاده از تجارب سایر کشورها و تعامل پارلمانی افغانستان لازمی است.

مطابق احکام قانون اساسی، ولسي جرگه لازمست طرح قانون را در چهارچوب زمانی یکماه تأیید یا رد کند در هر حالت ولسي جرگه طی یکماه باید طرح را به مشرانو جرگه بفرستد.

برای مشرانو جرگه درین عرصه وقت کمتر داده شده است، یعنی تنها پانزده روز. اینکه آیا مشرانو جرگه میتواند طرح را در ظرف دو هفته هم در جلسه عمومی و هم توسط کمیسیون ذیربط خود مورد ارزیابی و مطالعهء دقیق قرار دهد قابل سؤال است اما این از جملهء مطالبی است که نمی‌توان آن را در اصول وظایف داخلی مشرانو جرگه تغییر داد زیرا قانون اساسی چنین حکم نموده است یگانه چاره اینست که اگر در عمل مشرانو جرگه نمی‌توانست طی مدت دو هفته طرح قانون را مورد رسیدگی دقیق و جدی قرار دهد طرح تعدیل قانون اساسی را درین عرصه پیشنهاد کند.

در مورد بودجه و پروگرام انکشافی (شاید هدف قانون‌گذار درین عرصه پلان انکشافی باشد مانند پلان‌های پنجسالهء انکشافی دههء دموکراسی و جمهوریت‌های دوم الی ششم افغانستان). مشرانو جرگه درین عرصه میتواند صرف نظر مشورتی ارائه نماید. بنابرین، براساس حکم قانون اساسی این نوع طرح‌ها نخست به مشرانو جرگه ارائه می‌گردند. مشرانو جرگه بعد از ابراز نظر مشورتی آن را به ولسي جرگه تقدیم می‌کند، که تصمیم ولسي جرگه درین عرصه‌ها بدون تأیید مشرانو جرگه بعد از توشیح رئیس جمهور نافذ می‌گردد. جزئیات طرز تصویب بودجه را بعداً بصورت دقیق‌تر در بخش مقایسوی مورد مطالعه قرار خواهیم داد.

در مورد حل اختلاف نظر بین مجالس شورای ملی، در قانون اساسی، ایجاد هیئت مختلط به تعداد مساوی اعضاء پیشینی شده است که درین ساحه نیز برتري ولسي جرگه در قانون اساسی صراحت دارد؛ به این شرح که اگر هیئت مختلط به تفاهم برسد، فیصلهء هیئت بعد از توشیح رئیس جمهور نافذ می‌گردد، ولی هر گاه هیئت مختلط نتواند اختلاف نظر را رفع کند مصوبه رد شده تلقی می‌شود که درین حالت ولسي جرگه میتواند آن را بار دیگر با اکثریت دو ثلث کل اعضاء به تصویب برساند و بدون ارائه به مشرانو جرگه آن را به مقام ریاست جمهوری بفرستد که بعد از توشیح رئیس جمهور نافذ خواهد گردید.

در کشورهای دارای پارلمان دو اطاقه در برخی حالات ضرورت تدویر جلسات مشترک احساس می‌شود. درین عرصه قانون اساسی، سه مورد را پیشینی کرده است:

نخست؛ هنگامی که رئیس جمهور دورهء یا اجلاس سالانه را افتتاح می‌کند. دوم؛ در حالائی که رئیس جمهور ضرورت تدویر جلسه مشترک را تشخیص دهد. حالت سوم؛ در فصل شورای ملی نی، بلكه در فصل لویه جرگه پیشینی شده است که عبارتست از اجلاس خود لویه جرگه. در قانون اساسی کنونی افغانستان لویه جرگه خلاصه شده است به اجلاس مشترک هر دو مجلس شورای ملی و روساي شورا هاي ولايات و ولسوالي ها و بس. تمام شخصیت‌هایی دیگری که در لویه جرگه اشتراک خواهند کرد دارای حق رأي نمی‌باشند. (ماده 110)

اصل علنی بودن جلسات شورای ملی نیز در قانون اساسی تسجیل شده که علنی بودن اصل است و در موارد استنایی جلسات سری دایر شده می‌تواند درین مورد متن قانون اساسی را نقل می‌کنم. ماده 105 قانون اساسی حکم می‌کند که «جلسات شورای ملی علنی می‌باشد مگر اینکه رئیس مجلس یا حداقل ده نفر از اعضای شورای ملی، سری بودن آن را درخواست و مجلس این خواست را بپذیرد» لطفاً خوب دقت نمائید. ده نفر از اعضای شورای ملی، کدام مجلس شورای ملی؟

و همچنان اینکه مجلس این درخواست مهم را بپذیرد. چگونه بپذیرد؟ با رأي سری، علنی، اکثریت ساده یا اکثریت مطلق؟ دیده می‌شود که قانو‌نگذار درین عرصهء بسیار مهم طرزالعمل پارلمانی، بسیار سطحی برخورد نموده است. همچنان یک اصل دیگر را قانون گذار فراموش نموده درین ماده بگنجاند که در قوانین اساسی گذشتهء افغانستان وجود داشت و آن اینست که جریان مباحثات هر دو مجلس ثبت می‌گردد. اين مکلفيت را میتوان در اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی گنجانید ولی بنابر اهمیت خاص آن لازم بود در سطح قانون اساسی این مکلفيت به مجالس شورای ملی سپرده میشد. بهر حال، حالا لازمست در آینده در اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی موضوع ثبت مباحثات و نشر آن در جراید خاص هر مجلس، گنجانیده شود که از جمله اجزای متشکله مهم علنی بودن جلسات شورای ملی است. باید مردم هر وقت که خواسته باشند به بیانیه‌های وکلای خود دسترسی پیدا نموده بتوانند.

 

در مورد تركيب و طرز انتخاب هيئت اداري مجالس شوراي ملي تقريباً تمام قوانين اساسي معاصر افغانستان احكام مشابه و يكسان دارند.

در باره مدت اجلاس عادي سالانه در قوانين اساسي معاصر افغانستان احكام گونه گون وجود دارد.

در قانون اساسی نافذ 9 ماه، در قانون اساسی دههء دموکراسی 7 ماه (ماده 59)، در قانون اساسی جمهوریت پنجم افغانستان دوبار در سال پیشنی شده و هر بار سه ماه (ماده 85) و در قانون اساسی جمهوریت دوم که شورا دارای یک مجلس بود و از ارزش قوه مقننه بسیار کاسته شده بود مدت اجلاس سالانه صرف 6 ماه پیشنی گردیده بود.

در مورد مسئولیت حکومت نزد پارلمان، در قوانین اساسی دهه دموکراسی و جمهوریت پنجم (1342 و 1366) حكومت نزد ولسی جرگه مسئولیت داشته و ولسی جرگه صلاحیت داشت به مجموع حکومت‌ها رای اعتماد بدهد و از حكومت در مجموع سلب اعتماد نماید. در قانون اساسی کنونی افغانستان حکومت نزد ولسی جرگه مسئول نیست بلکه رئیس جمهور نزد ملت و ولسی جرگه مسئولیت دارد (ماده 69) اما ولسی جرگه میتواند از هر یک از وزراء بصورت انفرادی سلب اعتماد کند. این مسئله قابل غور و دقت است.

در حقوق اساسي یک اصل جهانی وجود دارد که بنام اصل همبستگی حکومت یا

 

 La solidarité Governementale یاد می‌شود که حکومت در مجموع نزد قوهء مقننه مسئولیت می‌داشته باشد نه هر یک از وزراء بصورت جداگانه.

از طرف دیگر با توجه به حزبی بودن ولسی جرگهء آینده و و وجود تعدد احزاب و همچنان با در نظر داشت گرایش‌های قومگرایی در افغانستان کنونی، احکام این ماده که ولسی جرگه می‌تواند از وزراء بصورت انفرادی سلب اعتماد کند؛ موجب خواهد شد در عمل ولسی جرگه برخی از وزراء را براساس معیارهای حزبی و قومي سلب اعتماد کند. بهر حال این مطلب باید در اصول وظایف داخلی بسیار دقیق تنظیم شود که جلو چنین نوع گرایش‌ها در عمل گرفته شود.

در تمام کشورهای جهان که دارای نظام‌های سیاسی و دموکراتیک‌اند، موضوع انحلال مجلس سفلی در قانون اساسی وجود دارد. انحلال مجلس نمایندگان دایم به نفع رئیس جمهور نیست. هفته قبل در آلمان گرهارد شرویدر، بوندستاگ را خودش بسوی انحلال تحریک کرد و از حزب متحد خود خواست از حکومت سلب اعتماد کند تا شورا منحل شود و انتخابات قبل از موعد صورت گیرد.

متأسفانه با یک برخورد احساساتی مسئله انحلال ولسی جرگه در جریان اجلاس لویه جرگه از طرح مقدماتی حذف شده است. انحلال بصورت عموم از بروز یک بحران سیاسی جلوگیری می‌کند و چون به تعقيب انحلال ولسی جرگه یا مجلس نمایندگان انتخابات مجدد صورت میگیرد، شورای آینده با اتکاء به رأی مردم در یک موقف قوی‌تر در مقابل رئیس جمهور قرار می‌گیرد. اگر رئیس جمهور بعد از انتخابات با شورای نوین رویارویی کند مجبور به استعفاء خواهد شد. بنابرین امیدواریم ما و شما در ختم کنفرانس در طرح پیشنهادات خود این مطلب مهم را نیز بگنجانیم که در آینده هنگام تعدیل قانون اساسی مسئله انحلال شورای ملی بار دیگر در قانون اساسی گنجانیده شود.

مسائل مهمي همچون رای اعتماد، سلب اعتماد، انحلال شورای ملی و سایر مسائل ازین دست را نباید به دولتمردان و شخصیت‌ها مربوط ساخت. اینکه امروز محترم حامد کرزی رئیس جمهور افغانستان است یا احمد ضیاء مسعود؛ نباید ما را وادار سازد از صلاحیت‌های شورای ملی بکاهیم یا بخاطر طرفداری و یا ضديت با این شخصیت‌ يا آن شخصيت؛ بر صلاحیت‌های شورای ملی بصورت غیرمعمول بیفزائیم. قانون اساسی و اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی برای نسل‌های آیندهء افغانستان و برای اولادهای و نواسه‌های ماست، نه برای دولتمردان و مخالفین آنها درین برههء تاریخ.

 

 

بخش دوم

 

 

 

تجارب سایر کشورها در عرصهء کار جلسات عمومی

مجالس شورای ملی

 

ما در مقدمه از یک کتاب مهم نام بردیم که تجارب طرزالعمل‌های پارلمانی از کشورهای متمدن جهان را در یک مجموعه جمع‌آوری کرده، به شکل رهنمودها تنظیم نموده است. می‌توان ازین رهنمودها در تهیهء طرح طرزالعمل یک پارلمان جدید التشکیل استفاده نمود. همچنان میتوان در تدویر جلسات و جرگه‌های قومی و عنعنوی، در کار جلسات داخل ادارات دولتی، سازمان‌هایی اجتماعی، اتحادیه‌های صنفی، در فعالیت احزاب سیاسی و حتی در فعالیت‌های کورپوريشن‌ها و نهادهای تجارتی ازین رهنمودها استفاده کرد. ازین کتاب مهم بار دیگر نام می‌بریم که عبارتست از (قواعد نظم رابرت) Robert’s Rules of Order.

ما درین مبحث رهنمودهای این کتاب مفید را مشعل رهنما قرار داده، بصورت خلص موارد استفاده ازین رهنمودها را در تهیه طرح اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی به شکل ذیل مورد ارزیابی قرار می‌دهیم:

1ـ ضرورت انتخاب یک هیئت رهبری برای پیشبرد جلسات.

نظم و موثریت کار جلسات پارلمانی ایجاب می‌کند تا نخست از همه برای جلسه یک رئیس انتخاب شود. بر مبنای یک عنعنهء جهانی، قبل از انتخاب رئیس، ریاست جلسه به مسن‌ترین عضو مجلس تفویض می‌گردد.

اولین و مهمترین وظیفه این رئیس موقتی، عبارتست از تدویر انتخابات رئیس جلسه و باقی اعضای هیئت رهبری. درین عرصه مسئله انتخاب هیئت اداری در قانون اساسی کنونی افغانستان در مادهء هشتاد و هفتم بگونهء ذیل تسجیل گردیده است.

«هر یک از دو مجلس شورای ملی، در آغاز دورهء کار یک نفر از اعضای خود را به حیث رئیس برای یک دورهء مقننه و دو نفر را به حیث نایب اول و نایب دوم و دو نفر را به حیث منشی و نایب منشی برای مدت یک سال انتخاب می‌کند.»

اینکه هیئت اداری با چه نوع رای‌گیری انتخاب می‌شوند در قانون اساسی و ضاحت ندارد. لازمست اصول وظایف داخلی چگونگی انتخابات هیئت اداری را با جزئیات آن، به تفصیل تنظیم نماید.

بعد از انتخاب هیئت اداری میتوان در اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی بخصوص در طرز کار جلسه عمومی و جلسات کمسیون‌ها مطالب ذیل را گنجانید:

 

الف ـ نصاب و آغاز کار جلسه.

این سئوال مهم که جلسه عمومی یا جلسه کمسیون با حضور چند نفر دایر شده میتواند به موضوع نصاب رابطه می‌گیرد. در قوانین و مقررات معمولاً یک ماده عام در مورد نصاب وجود ميداشته باشد. مثلاً با اکثریت ساده یا اکثریت مطلق ویا در برخی موارد حضور ₃/² حصهء اعضاء شرط اساسی دایر شدن جلسه تلقی می‌شود.

معمولاً رئیس جلسه بعد از سازماندهی شمارش تعداد وکلای حاضر، اعلان می‌کند که نصاب جلسه پوره است و جلسه بصورت رسمی آغاز می‌گردد. با استفاده از رهنمودهای مفید کتاب «قواعد نظم روبرت» لازمست مطالب مهم ذیل در رأس گنجانده شوند:

1ـ بررسی و مطالعه طرح جملات که دارلانشاء برای شرح و فورمولبندی تصامیم جلسه قبلی تهیه نموده است. اين داد داشتها عمدتاً «ياد داشت» يا «صورت جلسه» يا (Minutes) جلسهء قبلی ناميده مي شوند.

2ـ ارائه گزارش در مورد انجام وظایفی که در جلسه قبلی به افراد مشخص سپرده شده بود.

3ـ لست وظایف ناتکمیل و اتخاذ تدابیر در جهت پایان دادن به این کارها.

4ـ لست وظایف جدید.

 

ب ـ طرز ارائه طرح، پيشنهاد، درخواست يا Motion

برای مرحلهء بعدی کار جلسه لازمست در اصول وظایف داخلی مطالب ذیل گنجانیده شوند:

اینکه کدام افراد و گروپ‌های سیاسی صلاحیت تهیه و ارائه طرح يا Motion یا پیشنهاد را دارند و اینکه چگونه بحث بالای طرح يا Motion صورت گیرد؛ چگونه طرح يا Motion مورد رای گیری قرار گیرد و بالاخره چگونه نتایج رای‌گیری اعلان شود.

 

ج ـ قواعد مباحثه.

مهمترین عرصهء کار مجالس شورای ملی و کمسیون‌های آن را حرف زدن‌ها و بحث و جدل تشکیل مي دهد. اگر بحث‌ها در پارلمان در چهارچوب یک سلسله قیودات محدود ساخته نشوند؛ بحث‌ها بسیار به درازا خواهد کشید و از بحث‌های طولانی نتایج موثر بدست نخواهد آمد.

امیدوارم نتایج کنفرانس حاضر بدست شخصیت‌هائی که طرح اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی را تهیه می‌کنند، برسد. درین عرصه پیشنهاد می‌شود که با استفاده از اصول وظایف سابق مجالس شورای ملی افغانستان و بخصوص با استفاده از طرزالعمل‌های دهه دموکراسی و جمهوریت پنجم افغانستان، مطالب ذیل لازمست در عرصه محدود ساختن وقت سخنرانی‌ها و تأمین نظم مباحثات، در اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی آینده افغانستان گنجانیده شوند:

ـ تعین وقت حرف زدن نخست برای گروپ‌های سیاسی و سپس برای افراد.

ـ تعین ارجحیت‌ها و برتری‌ها که به کدام مقامات، افراد و مطالب در بحث‌ها حق اولویت داده شود.

ـ تعین وقت اختصاصی و فوق‌العاده هر هفته و هر ماه برای نمایندهء حكومت.

ـ مکلف ساختن سخنرانان به حرف زدن در داخل چهارچوب موضوع مشخص

ـ کنترل ازین اصل که حرف‌ها متوجه موضوع مشخص باشد نه متوجه افراد و شخصیت‌ها.

 

دـ رهنمودهای دقیق در مورد آئین تعدیل طرح قانون در جلسات کمسیون‌ها و جلسهء عمومی

 درین عرصه بگونهء مثال میتوان از موارد ذیل یاد نمود:

ـ طرز ایزاد (زياد كردن) لغات جدید یا جملات جدید در طرح قانون و همچنان چگونگی روش های حذف لغات یا جملات از طرح قانون

ـ بازنگری تمام مواد طرح قانون بمنظور بررسی اینکه ازدیاد یا حذف یک لغت یا جمله مهم سایر فصول و مواد طرح را متأثر می‌سازد و یا نی و در صورتی که سایر بخش‌های طرح متأثر گردند؛ اتخاذ تدابیر بمنظور رفع آنها.

بگونهء مثال در جريان لویه جرگه قانون اساسی دو جملهء ذیل در طرح مقدماتی اضافه شد:

در فقره 11 مادهء شصت و چهارم در صلاحیت‌های رئیس جمهور چنین قید شده است که:

«تعین وزرا، لوی سارنوال، رئیس بانک مرکزی، رئیس امنيت ملی و رئیس سره مياشت (هلال احمر) به تایید ولسی جرگه و عزل و قبول استعفای آنها.»

در فقرهء فوق به تأیید «ولسی جرگه» در جریان لویه جرگه اضافه شد. و همچنان در ماده یکصد و شصتم جملهء ذیل اضافه شد:

«کوشش همه جانبه صورت می‌گیرد تا اولین انتخابات رئیس جمهور و شورای ملی با هم در یک وقت صورت بگیرد.»

جمله فوق اصلاً یک جمله حقوقی نیست و چنین یک جملهء عام حکم قانون شده نمی‌تواند. بهر حال قانون گذاران در مورد «کوشش همه جانبه» لازم بود این حالت را نیز در نظر می‌گفتند که اگر این دو انتخابات با هم در یک وقت صورت گرفته نتواند و مجلس ولسی جرگه ایجاد شده نتواند، رئیس جمهور نمی‌تواند در غیاب ولسی جرگه. وزراء، لوی سارنوال، رئیس بانک مرکزی، رئیس امنیت ملی و رئیس سره میاشت را مقرر نماید. بنابرین لازم بود اثرات این حالت را در نظر گرفته چند ماده جدید دیگر را در طرح‌ می گنجانیدند که اگر انتخابات ریاست جمهوری و شورای ملی با هم در یک وقت صورت نگرفت چه باید کرد.

به همین گونه لازمست در اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی در مورد اضافه نمودن و یا حذف یک پارگراف یا ماده یا حتی فصل در طرح قانون و عواقب و اثرات آن تدابیر مشخص گنجانیده شوند.

 

ذـ چگونگی فرستادن طرح جهت بررسی به یک کمسیون دایمی یا موقتی.

لازمست با استفاده از تجارب سایر کشورها برای هر یک از کمیسیون‌ها، اصولنامه وظایف داخلی یا لایحه وظایف داخلی به تصویب آن کمسیون برسد.

 

رـ طـــرز رای دهـی

طرز رای دهی در مورد مختلف باید به صراحت در داخل اصولنامه‌های وظایف داخلی مجالس شورای ملی گنجانیده شود. ما میدانیم که رای‌گیری به دو دسته تقسیم شده است، رای‌گیری علنی و سری.

رای گیری علنی به اشکل ذیل صورت می‌گیرد:

ـ بلند نمودن دست

ـ توسط آواز با گفتن بلی یا نی

ـ بپا ایستادن

ـ خارج شدن اعضاء بصورت موقتی از دو دروازهء سالون و حساب نمودن هر یک هنگام خروج.

ـ با کف زدن (چک چک نمودن)

رای گیری سری به انواع ذیل انجام می‌یابد:

ـ توسط ریختن نظر موافق، مخالف یا ممتنع به صندوق رای

ـ توسط وسایل الکترونیک

 

ب

 

استفاده از تجارب سایر کشورها در عرصهء کار کمسیون‌ها

در اکثر کشورهائی که پارلمان آنها دارای دو مجلس می‌باشند دو معیار در تقسیم بندی کمسیون‌های آنها وجود دارد که عبارتند از:

ـ کمسیون دایم و موقتی

ـ کمسیون‌های بزرگ و کوچک

 

a ـ کمسیون‌های دایمی و موقتی

پارلمان‌های جهان به دو شاخهء بزرگ تقسیم می‌شوند که عبارتند از سیستم انگلیسی و سیستم فرانسوی. در سیستم انگلیسی کمسیون‌های تخصصی دایمی وجود ندارند. در سیستم انگلیسی برای هر پروژه قانون یک کمسیون موقتی يا ( Ad-hoc) ایجاد می‌شود و با ختم کار در مورد آن طرح؛ وظیفهء کمسیون به پایان میرسد و منحل می‌شود.

در سیستم فرانسوی هر یک از مجالس دو گانهء پارلمان دارای کمسیون‌های تخصصی دایمی می‌باشند. مثلاً در فرانسه كمسیون‌های دایمی ششگانه ذیل در اسامبله عمومی فرانسه وجود دارند:

1ـ کمسیون امورفرهنگی، فامیلی و اجتماعی. (متشکل از 145 عضو)

2ـ کمسیون امورخارجی (متشکل از 73 عضو)

3ـ کمسیون دفاع ملی و قوای مسلح (متشکل از 73 عضو)

4ـ کمسیون امورمالی و پلان گذاری (متشکل از 73 عضو)

5ـ کمسیون قانون گذاری و ادارهء عامه (متشکل از 73 عضو)

6ـ کمسیون امور اقتصادی و محیط زیست (متشکل از 145 عضو)

همچنان در سیستم فرانسوی در پهلوی کمسیون‌های دایمی کمسیون‌های اختصاصی و موقتی وجود دارند

ایالات متحده امریکا درین تقسیم بندی بزرگ، در سیستم فرانسوی شامل است نه در سیستم انگلیسی

 

b ـ کمسیون‌های بزرگ و کوچک

حجم و تعداد اعضای متشکله کمسیون معیار این تقسیم بندی است.

درین تقسیم بندی نیز فرانسه و ایالات متحده امریکا در یک صف قرار می‌گیرند. یعنی از جمله کشورهائی با کمسیون‌های بزرگ شناخته شده‌اند.

کمسیون‌های فرانسه از 73 الی 145 عضو دارند، چون تعداد اعضای هر کمسیون دایمی بسیار زیاد است یک وکیل نمی‌تواند عضویت دو کمسیون را همزمان دارا باشد.

در ایالات متحده امریکا کمسیون‌های بزرگ که بنام Standing Committee یاد می‌شوند بعضاً در موارد اختصاصی‌تر به ایجاد Sub Committee نیاز حاصل می‌کنند.

 

کشورهائی که دارای کمسیون‌های بزرگ‌اند، کمسیون‌های آنها دارای صلاحیت‌های بیشتر می‌باشند این کمسیون‌های بزرگ به جلسات عمومی کوچک شباهت حاصل می‌کنند. در عمل این کمسیون‌ها مسایل مربوط به چند وزارت را مورد رسیدگی قرار میدهند.

درین تقسیم بندی نوع دوم کمسیون‌ها عبارتند از کمسیون‌های کوچک. درین گروپ، کمسیون‌ها در حدود 10 الی 15 و حداکثر 25 یا 30 عضو می‌داشته باشند. کمسیون‌ها بیشتر تخصصی بوده و هریک ازین کمسیون‌ها کارهای مربوط به یک وزراتخانه را مورد بررسی قرار میدهند.

درین سیستم اکثراً یک وکیل یا سناتور عضویت چندین کمسیون را دارا می‌باشد.

با توجه به اینکه مجموع تعداد اعضای هریک از مجالس شورای ملی افغانستان 100 الی 250 عضو خواهد بود پارلمان افغانستان نمی‌تواند کمسیون‌های بزرگ ایجاد نماید بنابرین کمسیون‌های کوچک ایجاد خواهند شد که بین 15 الی 30 عضو خواهد داشت.

طرح با حضور نماینده متخصص حکومت مورد بررسی قرار گرفته و ماده بماده بالای طرح در کمسیون رای‌گیری صورت ميگيرد و بعد از تأیید کمسیون، طرح به جلسه عمومی فرستاده شود تا بصورت یک کل در مورد آن جلسه عمومی تصمیم اتخاذ کند.

پارلمان‌های معاصر جهان دایماً در حال تحول و انکشاف‌اند. یکی از عرصه‌هائی که پارلمان‌ها بصورت قابل توجه انکشاف نموده‌اند عبارتست از ارتقای روزافزون نقش کمسیون‌ها در طرز کار پارلمانی. در اکثر کشورهای جهان، به تدریج کار کمسیون‌ها در دو عرصه انکشاف نموده میرود. نخست در عرصهء تصویب قوانین با دقت و کارایی بیشتر؛ و عرصه دوم عبارتست از کنترول از مطابقت قوانینی که این کمسیون‌ها در جریان تصویب آن نقش فعال می‌گیرند. پارلمان‌ها بگونهء فزایده بسوی اختصاصی شدن میروند. چون جهان در مجموع تخصصی شده میرود. جلسهء عمومی مجالس شورای ملی به تمام جنبه‌های خاص و اصلاحات اختصاصی تمام عرصه‌ها بلديت ندارند. بنابرین در عرصه قوانین مربوط به کامپیوتر و اینترنت لازمست طرح قانون به کمسیون اختصاصی که متشکل از این نوع علماء و دانشمندان متخصصص ‌باشد؛ ماده بماده مورد بررسی قرار گیرد. جریان تخصصی شدن به تدریج نقش قوهء اجرائیه را در روند قانونگذاری ارتقاء بخشیده است. به تدریج در تمام کشورهای جهان طرح‌های قانون، عمدتاً توسط نهادهای اختصاصی حکومت تهیه گردیده و در پارلمان با کمسیون‌های تخصصی که زبان عرصهء اختصاصی را بخوبی می‌فهمند مورد مشاجره قرار گرفته، متخصصین حکومت با متخصصین پارلمان به تفاهم میرسند.

با این دلایل با وجود آنکه در قانون اساسی افغانستان هیچ حکمی وجود ندارد که شورای ملی را مکلف سازد تا طرح قوانین را به کمسیون‌های تخصصی بسپارند؛ لازمست در اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی این مسئله مهم به تفصیل تنظیم شود که طرح قوانین ماده بماده با حضور نماینده متخصص حکومت مورد بررسی قرار گرفته و ماده بماده بالای طرح در کمسیون رأی‌گیری صورت گيرد و بعد از تأیید کمسیون، طرح به جلسه عمومی فرستاده شود تا بصورت یک کل در مورد آن، جلسه عمومی تصمیم اتخاذ کند.

 

استفاده از تجارب سایر کشورها در عرصهء چگونگی طی مراحل تصویب قانون

 

 همه می‌دانیم که عمده‌ترین وظیفه و صلاحیت هر پارلمان عبارتست از تصویب قانون. برای افغانستان و پارلمان آیندهء آن اگر ما بخواهیم مفید تمام شویم لازمست تجارب یک تعداد پارلمان‌های متمدن جهان را بیاموزیم ـ و ازین تجارب،‌ در تسويد اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی افغانستان استفاده کنیم.

اینجانب شخصاً بمنظور تهیهء این مبحث و این نوشته طرزالعمل‌های کشورهای ذیل را مورد مطالعه قرار دادم:

فنلیند، سوئیس، بنگله دیش، انگلستان، فرانسه و ایالات متحده امریکا. از بین آنها استفاده از تجارب دو کشور را برای افغانستان مفیدتر یافتم که عبارتند از طرزالعمل‌های فرانسه و ایالات متحده امریکا. علت انتخاب سیستم فرانسوی امریکایی ذهنی نیست؛ یعنی من این دو کشور را بخاطر این انتخاب نکرده‌ام که در اولی درس‌های حقوقی را آموخته‌ام و در کشور دومی زندگی می‌کنم.

نخست باید گفت که علت اساسی انتخاب استفاده از تجارب فرانسه مطالب ذیل میباشند:

1ـ قانون اساسی دههء دموکراسی با همکاری عالمانه و نزدیک مشاورین حقوقی فرانسوی تهیه شده بود. قانون اساسی دههء دموکراسی از نظر اساسات شباهات‌های زیادی به قانون اساسی جمهوریت پنجم فرانسه دارد.

2ـ قانون اساسی دههء دموکراسی حیثیت قانون مادر را در عرصهء قانون‌گذاری معاصر افغانستان دارد، زیرا:

شمار قابل توجه نهادهای سیاسی و اجتماعی در دورهء دههء دموکراسی، مطابق احکام این قانون اساسی در افغانستان تازه ایجاد شدند که هنوز هم وجود دارند.

عدهء زیاد قوانین نوین و مقررات را این قانون اساسی حکم نموده بود که باید تسويد، طی مراحل قانونی و انفاذ شوند که در عمل این قوانین نافذ نشده‌اند.

تمام قوانین اساسی بعدی افغانستان عمدتاً تقلید همین قانون اساسی می‌باشند یا در تسوید قوانین اساسی بعضی از بخش‌های مهم قانون اساسی 1343 استفاده و حتی کاپی شده‌اند. بنابرین تا امروز در مجموع تمام نظام سیاسی، افغانستان در آن برهه‌های تاریخ که حاکمیت قانون وجود داشته است تحت تأثیر قانون اساسی سال 1343 و بصورت غیرمستقيم، تحت تأثیر قانون اساسی جمهوری فرانسه قرار داشته‌اند.

در مورد انتخاب طرزالعمل‌های پارلمانی ایالات متحده امریکا باید عرض کرد که به دلایل بی‌شمار شما بهتر از من می‌دانید.

 

 

 

اول

طی مراحل تسوید قانون، در پارلمان فرانسه

 

در کشور فرانسه ابتکار ارائه طرح قانون توسط حکومت و صدراعظم بنام مسوده یا طرح قانون Project de loi یاد می‌شود در حالیکه هر گاه ابتکار تهیه طرح قانون توسط وکیل یا سناتور صورت گیرد بنام Proposition de Loi یا پیشنهاد قانون یاد می‌شود.[2]

Project de loi یا طرح قانون که از قوهء اجرائیه نشئت می‌کند؛ قبل از ارائه به پارلمان، توسط سکرتر جنرال حکومت به Conseil d’ Etat یا شورای دولتی فرانسه جهت مطالعه و تدقیق فرستاده می‌شود. سپس مورد مطالعه شورای وزیران قرار داده می‌شود و بعد از آن به یکی از مجالس پارلمان فرستاده می‌شود.

 

a ـ بررسی طرح توسط کمسیون

جلسه عمومی اسامبله عمومی فرانسه بعد از بررسی سطحی و مقدماتی طرح قانون، آن را جهت بررسی و مطالعهء دقیق به یک از کمسیون‌های ششگانه می‌فرستد.

کمسیون طرح را به یکی از اعضا می‌سپارد تا در مورد آن یک گزارش تهیه نموده به جلسه کمسیون حاضر بسازد. این عضو بنام Rapporteur یا گزارشگر یاد می‌شود. کمسیون بعد از شنیدن گزارش دارای چهار انتخاب به قرار زیر می‌باشد:

1ـ تائید طرح قانون بدون تصرف در آن.

2ـ رد طرح.

3ـ وارد نمودن تغییرات و تعدیلات در طرح.

4ـ تهیه یک طرح بکلی نو درین عرصه.

بعد از اتخاذ تصمیم در قالب یکی از موارد چهارگانهء فوق، کمسیون طرح را با ارائه دلایل خود، دوباره به جلسه عمومی اسامبله ملی می‌فرستد.

 

b ـ بررسی طرح در جلسه عمومی La Seance Publique

بعد از ثبت طرح در فهرست کار جلسهء عمومی طرح قانون دو مرحلهء ذیل را می‌پیماید:

 

اول، مرحلهء بررسی عام طرح قانون

درین مرحله نخست به نمایندهء حکومت موقع حرف زدن داده میشود که از متن خود دفاع کند. سپس گزارشگر کمسیون در مورد طرح و تغیراتی را که کمسیون در آن وارد نموده است حرف می‌زند.

سپس مطابق محدودیت‌هائی که برای بحث عام بالای طرح از طرف کنفرانس روساء تعین گردیده، بحث عمومی در مجموع بالای کل طرح صورت می‌گیرد. درین مرحله عمدتاً به نمایندگان گروپ‌ها یعنی به نمایندگان احزاب سیاسی حق حرف زدن اعطاء می‌گردد.

 

دوم مرحلهء بررسی دقیق طرح

درین مرحله مواد مشخص طرح قانون مورد مطالعه و بررسی دقیق قرار میگرند. اکثراً بیشتر بحث بالای آن مواد طرح متوجه ساخته می‌شود که توسط کمسیون تعدیل شده‌اند و یا طرح‌های تعدیل تازه، توسط اعضای مجلس عمومی ارائه گردیده‌اند.

طرح‌های تعدیل نو که توسط اعضای خارج کمسیون تهیه می‌گردند؛ لازمست حداقل یکروز قبل از آغاز جلسه به دفتر مجلس تقدیم و ثبت شده باشند ورنه مورد بحث قرار گرفته نمی‌توانند. ولی این اصل نیز استثناء دارد و آن، اجازه ایست که به حکومت داده شده است که هر زمان که بخواهد میتواند طرح نوینی را در جلسهء عمومی ارائه کند.

به وکلاء صرف پنج دقیقه وقت حرف زدن داده میشود. بعد از ختم بحث وکلاء، به مقامی که طرح قانون از آنجا نشئت نموده است؛ موقع حرف زدن داده میشود. بعد از وی گزارشگر کمسیون نظر خود را ارائه می‌کند، سپس وزیر مربوط حرف می‌زند و در آخر، به آن وکیلي که با طرح مخالف است موقع حرف زدن اعطاء می‌گردد.

زمانی که رئیس جلسه احساس کند بحث کافی از هر طرف بالای طرح صورت گرفته است؛ وکلا را با بلند نمودن دست دعوت به رای گيری در مورد مادهء مورد مباحثه می‌کند. بعد از رأی‌گیری بالای هر یک از مواد مطروحه در اخیر بر مجموع طرح رأی‌گیری صورت می‌گیرد و متن بصورت کل در معرض رأی‌گیری قرار داده می‌شود.

بعد از ختم این دو مرحله طرح جهت بررسی به مجلس دیگر پارلمان (يعني مجلس سنا) فرستاده می‌شود. طرزالعمل مجلس سنای فرانسه شباهت زیاد به طرزالعمل اسامبله ملی دارد.

هر گاه طرح مصوبهء یک مجلس بدون کم و کاست و تعدیل مورد تأیید مجلس دوم قرار گیرد، طرح جهت توشیح به حکومت و از طریق حکومت به ریاست جمهوری فرستاده می‌شود:

هر گاه بین دو مجلس در مورد طرح اختلاف نظر بروز کند. به منظور رفع اختلاف نظر به دو روش مراجعه می‌کنند اولی عبارتست از طرزالعمل «رفت و آمد» يا Navette و دومی عبارتست از راجع ساختن طرح به کمسیون مشترک مجلسین.

 

سوم، طرزالعمل رفع اختلاف

La Nanette که در انگلیسی میتوان آنرا به Shuttle ترجمه نمود عبارتست از یک نوع رفت و آمد یک یا چند عضو یک مجلس به مجلس دیگر؛ جهت مذاکره و رفع اختلاف بین دو کمسیون هر دو مجلس در مورد طرح قانون. اکثراً طرز‌العمل Navette موثر بوده و نتیجه میدهد. هر گاه با طرزالعمل Navette نتوان به رفع اختلاف نظر بین دو مجلس پرداخت به طرزالعمل دومی توسل جسته می‌شود. طرزالعمل ثانی عبارتست از ایجاد کمسیون مشترک، همانگونه که در اکثر کشورهای جهان معمول است. کمسیون مشترک به تعداد مساوی اعضا از هر مجلس تشکیل می‌گردد.

کمسیون مشترک در فرانسه بنام Commission mixte paritaire La یا می‌شود که متشکل است ازهفت(7) نماینده اسامبله ملی و هفت سناتور. اعضای کمسیون مشترک از جملهء اعضای کمسیون‌های ذیربط که طرح را مورد بررسی قرار داده‌اند، تعیین می‌گردند. توافق کمسیون مشترک جهت توشیح به حکومت فرستاده میشود. هر گاه کمسیون مشترک به توافق نرسد، حکومت حق دارد طرح را یک مرتبهء دیگر به مجلس سفلی پارلمان یعنی به اسامبله عمومی بفرستد. تصمیم مجدد این مجلس (مجلس سفلي) نهایی تلقی گردیده، بدون ارائه به مجلس سنا، به حکومت جهت اخذ امضاء رئیس جمهور و توشیح فرستاده میشود.

 

چهارم، توشیح قانون

در فرانسه برای مقام ریاست جمهوری مدت پانزده روز برای توشیح تعیین گردیده است. در این کشور یک نهاد بسیار نیرومند دیگر وجود دارد که درین مرحله میتواند وارد عمل شود و جلو انفاذ قانون را بگیرد. این نهاد حقوقی عبارتست از شورای قانون اساسی يا Le Conseil Constitutionel. وظیفهء عمده این نهاد عبارتست از مراقبت از مطابقت قوانين با قانون اساسی. این نوع نهاد در سایر کشورها نیز وجود دارد که در آلمان بنام محکمهء قانون اساسی و در ایران بنام شورای نگهبان یاد می‌شود. شخصیت‌های ذیل در فرانسه صلاحیت دارند طرح قانون را که مورد تصویب پارلمان قرار گرفته است؛ قبل از توشیح رئیس جمهور به شورای قانون اساسی بفرستند: رئیس جمهور، صدراعظم، رئیس مجلس سناء رئیس اسامبله ملی و همچنان 60 سناتور و یا 60 نماینده سامبله ملی. 

 

در عمل معمولاً حزب اپوزسیون درین مرحله طرح را به شورای قانون اساسی راجع می‌سازد.

هنگامی که طرح به شورای قانون اساسی سپرده می‌شود، مدت 15 روز مرور زمان که برای توشح رئیس جمهور تعین گردیده است؛ در حالت تعلیق قرار می‌گیرد. در صورتیکه شورای قانون اساسی طرح قانون را مغایر قانون اساسی اعلان نماید، رئیس جمهور نمی‌تواند قانون را توشیح نماید. درین حالت یا طرح می‌میرد و یا رئیس جمهور آن را دوباره به پارلمان میفرستد تا در آن اصلاحات وارد نموده، آن را مطابق قانون اساسی بسازند و دوباره به حکومت بفرستند.

هنگامی که قانون مورد توشیح رئیس جمهور قرار میگيرد، سکرتر جنرال حکومت آن را به ادارهء جریده رسمی می‌سپارد تا قانون چاپ شود و به دسترس عامه قرار بگیرد.

 

 

طی مراحل تصویب قانون در کانگرس

ایالات متحده امریکا

 

در ایالات متحده امریکا نیز مانند فرانسه طرح قانون به هر یک از مجالس پارلمان (کانگرس) سپرده شده می‌تواند. ما درین بخش طرزالعمل مجلس نمایندگان House of Representative را در کانگرس ایالات متحده امریکا بصورت خلاصه مورد مطالعه قرار خواهیم داد.

در مجلس نمایندگان امریکا نخست از همه بر طرح وارده یک نمره زده می‌شود و اسم شخصی که به ابتکار وی طرح تهیه شده است بالای طرح گذاشته می‌شود بطور مثال طرح قانون می‌توانند بنام طرح مك كين يا طرح جان كري Mc Cain’s bill یا Karry’s bill John یاد ‌شوند.

بعد از نامگذاري طرح، مجلس نمایندگان آنرا به منظور طبع به دفتر طباعتي حكومت مي فرستند. مجلس نمايندگان طرح را بعد از طبع به کمیتهء ذیربط جهت بررسی میفرستد. کمسیون‌های دایمی کانگرس که مانند فرانسه کمسیون‌های بزرگ‌اند بنام ‌Standing committee یاد می‌شوند.

در کانگرس امریکا مجالس کانگرس می‌توانند طرح را همزمان به چند کمیته دایمی بفرستند. و یا طرح را می‌توان پارچه پارچه نمود و پارچه‌های مختلف آن را به کمسیون‌های ذیربط فرستاد. سخنگو يا Speaker مجلس نمایندگان به کمیته یک وقت معین را برای بررسی طرح تعین می‌کند.

اگر طرح در موعد تعین شده توسط کمیتهء موظف مورد بررسی قرار نگیرد؛ به گفته امریکایی‌ها طرح به قتل می‌رسد.[3]

کمیته دایمی در امریکا هنگام بررسی مواد طرح، نماینده ذیربط حکومت و اهل خبره را جهت استماع نظریات آنها دعوت می‌کند. کمیته دایمی در صورتي که طرح بسیار اختصاصی و خاص باشد می‌تواند Sub committee يا کمیته فرعی ایجاد کند و طرح را جهت مطالعه و بررسی به این Sub committee بفرستد.

یک مطلب جالب دیگر اینست که در امریکا کمیته فرعی نیز میتواند طرح قانون را بقتل برساند به این معنی که طرح را نزد خود نگهدارد و به کمیته دایمی نفرستند. منتهی درین حالت کمیتهء فرعی مکلفیت دارد تا موضوع حفظ طرح و نفرستادن آن را به کمیتهء دایمی به رای گیری بگذارد و تصمیم درین مورد به اکثریت اخذ گردد. یعنی اکثریت به صراحت تصمیم اتخاذ کنند که طرح را دوباره به Standing committee نمی‌فرستند.[4]

در کانگرس ایالات متحده امریکا کمیته‌های فرعی بگونهء کمیته‌های دایمی صلاحیت دارند در جریان مباحثات جلسات خود نمایندهء قوهء اجرائیه، اهل خبره، موافقین و مخالفین طرح مورد مباحثه را دعوت کنند و نظریات آنها را بشنوند.

کمیته فرعی بعد از بررسی کافی طرح قانون می‌تواند آن را “Mark up” کنند یعنی در متن آن تغییرات وارد کند. مواد یا فقرات جدید را در متن طرح درج کنند و یا فقرات و موادي را از متن آن حذف نمایند. کمیته فرعی بعد از وارد نمودن تغییرات لازم در طرح؛ دربارهء طرح و تعدیلاتی که وارد نموده است با دلایل موجه، یک گزارش تهیه کند.

گزارش کمیته میتواند حاوی مطالب ذیل باشد:

ـ تشریح هدف و انگیزه‌های مبتکرین تهیهء طرح، مفاد عملي طرح و نظریات موافقین و مخالفين طرح و اثرات احتمالی طرح بالای سایر قوانین نافذ امریکا.

 

 

طرز بررسی طرح قانون در جلسه عمومی مجلس نمایندگان امریکا

 

هنگامیکه طرح قانون بعد از تکمیل بررسی کمیته، دوباره به مجلس نمایندگان مواصلت نمود، به نوبت شامل فهرست کار مجلس می‌گردد. در مجلس نمایندگان امریکا چندین نوع فهرست کار وجود دارد. که آنها را سخنگوي مجلس يا Speaker با همکاری رهبر اکثریت تهیه می‌نمایند. درین فهرست‌ها آنها به برخی موضوعات حق اولویت میدهد.

مقررات مباحثه در مجلس نمایندگان به قواعد جهانی طرزالعمل‌های پارلمانی، شباهت زیادي دارد که در کتاب رابرت Robert توحید و جمع بندی گردیده‌اند و ما در مورد آن در بخش‌های قبل حرف زدیم.

در ختم مباحثات و وارد ساختن تغیرات لازم، بالای طرح بصورت کل رای گیری صورت می‌گیرد. بعد از تصویب طرح، مجلس نمایندگان طرح را به به مجلس سنا می‌فرستد.

در مجلس سنا نیز مقررات بررسی و طی مراحل بسیار با طرزالعمل‌های مجلس نمایندگان شباهت دارد. اگر مجلس سنا طرح مصوبهء مجلس نمایندگان را بدون کدام تزئید یا کم و کاست مورد تائید قرار دهد؛ آن طرح مصوب کانگرس تلقی شده به رئیس جمهور جهت توشیح فرستاده میشود. هر گاه بین مجلسین، اختلاف نظر عرض وجود نماید، با دو طرزالعمل به رفع اختلاف پرداخته میشود.

اگر اختلاف نظر کوچک باشد. طرح، دوباره به آن مجلسي فرستاده میشود که طرح را بار اول مورد بررسی قرار داده بود. تلاش زیاد صورت می‌گیرد كه مجلسین بصورت دوستانه در موارد متنازع فيه خود به توافق برسند.

اگر اختلاف نظر بزرگ و مهم باشند طرح مانند فرانسه به یک کمسیون مشترک فرستاده میشود. این کمیتهء مشترک بنام Conference committee یاد می‌شود. توافق این کمیته مشترک درج یک راپور می‌گردد که ضمیمه طرح، دوباره به مجلس نمایندگان فرستاده می‌شود. در ایالات متحده امریکا هر گاه کمیتهء مشترک به توافق نرسد، طرح در عمل از بین میرود و یا بعباره برخی طرح می‌میرد.

در جلسه عمومی معمولاً تعدیلات و تغییرات پیشنهادی کمسیون مشترک در نظر گرفته میشود سپس طرح را جهت توشیح بمقام رياست جمهوری میفرستند.

این بود یک نظر کوتاه و گذرا بر طرزالعمل‌های پارلمانی فرانسه و ایالات متحده امریکا در عرصهء تصویب طرح‌های قوانین. لازمست در طرح اصولنامه وظایف داخلی مجالس شورای ملی و حتی تهیه طرح براي برخی از تعدیلات لازم در قانون اساسی از پیشنهادات اين كنفرانس استفاده شود. ما به این باوریم که میتوان با در نظر داشت عنعنات و خصوصیات جامعهء افغانی از تجارب کشورهای پیشرفته و متمدن جهان در تهیه مسوده‌های اصول وظایف داخلی مجالس شورای ملی استفاده نمود. امیدواریم ریاست جمهوری به یکی از ادارات ذیربط و یا به یک کمسیون، متشکل‌از نمایندگان ادارات ذیربط، وظیفه بدهد تا طرح اصول وظایف داخلی هر مجلس شورای ملی،تا افتتاح شورای ملی، تهیه گردد. طرح اصول وظایف تهیه شده توسط قوهء اجرائیه با همکاری کمسیون اداری شورای ملی که هم اکنون فعال می‌باشد؛ بعد از انتخابات به اکثر وکلاء و سناتوران منتخب سپرده شود تا آنها بتوانند طرح اصولنامه را بصورت کل و به حیث یک اصولنامه موقتی مورد تصویب قرار دهند؛ تا در اولین روزها، جلسات آنها در روشنی آن دارای نظم و موثریت لازم باشند.

لازمست مجالس شورای ملی، با درایت، هوشیاری و پختگی سیاسی این هدیهء رایگان قوهء اجرائیه را بمثابهء مداخله در امور داخلی خود تلقی نکنند. یک پارلمان بدون طرزالعمل و اصول وظایف داخلی در هفته‌های اول به مراتب بدتر از یک شورای ملی است که در روزهای نخست با نظم در روشنی اصول وظایفی فعالیت می‌کند که مسودهء آن توسط حكومت تهیه شده است. مجالس شورای ملی در آینده نزدیک هر زمان که بخواهند میتوانند آن اصول وظایف داخلی را تعدیل کنند. و یا سر از نو یک طرح جدید اصول وظایف داخلی را برای مجالس و کمسیون‌های خود تهیه و تصویب نمایند. / پايان

 

---

بالا
 
بازگشت