پارلمان، قانون تشکيلات اساسى دولت را سنت ميکند!
محمدآصف ننگ
(سخنگوى امور پارلمانى)
٨ سنبله ١٣٨٦
معلومات مقدماتي
قانون تشکيلات اساسى دولت جمهورى اسلامى افغانستان که در روشنى احکام قانون اساسى افغانستان به منظور تنظيم امور مربوط به تشکيلات اساسى دولت وضع گرديده در يک نگاه کلى تشکيلات افقى و عمودى ساختار دولت و ادارات مربوط به آن را بيان ميدارد.
اين قانون که به اساس حکم شماره (٣٩٧٤) مورخ ٤ حوت ١٣٨٤ رئيس جمهورى اسلامى افغانستان اعلان گرديد، وزارت عدليه را موظف ساخت تا به تاسى از(فقره ٢ ماده ١٥٩قانون اساسى)، قانون تشکيلات اساسى را به همکارى کميسيون مستقل اصلاحات ادارى و خدمات ملکى، رياست عمومى اداره امور و دارالانشاى شوراى وزيران و ساير مراجع ذيربط ترتيب و غرض طى مراحل قانونى به شورا وزيران و بعداً به شوراى ملى ارائه نمايد.
اين قانون با درنظر داشت قوانين قبلى و اصول شناخته شدهء بين المللى، اصل تفکيک قوا سه گانه دولت را رعايت نموده واحدهاى ادارهء مرکزى و ادارات محلى را مشخصآ و بطور جداگانه توضيح مينمايد.
قابل يادآوريست که در طرح اين قانون، تشکيلات و وظايف دستگاه رياست جمهورى، ادارهء امور، حکومت، شوراى ملى، قضاء و ادارات محلى تصريح وتنظيم گرديده است.
طرح اوليه اين قانون پس از تسويد و تدقيق به تاريخ ١٢ سرطان ١٣٨٥ شوراى وزيران به داخل (٦) فصل و (٥٩) ماده به اتفاق آراء مورد تائيد و مطابق احکام مواد (٩٥) و (٩٧) قانون اساسى به تاريخ ٨ اسد ١٣٨٥توسط دفتر وزير دولت در امور پارلمانى، غرض تصويب به شوراى ملى تقديم گرديد.
پارلمان يا شوراى ملى که اساساً سه وظيفه عمده (قانون سازى، سياست گزارى، نظارت از کارکردهاى حکومت) را بدوش دارد، از بدو کار رسمى اش (٢٧ جدى ١٣٨٤) تا اين دم دو ترم را تکميل و در ترم سوم خود قرار دارد، از جمله ٥٧ مورد قوانين، فرامين تقنينى، معاهدات و موافقتنامه ها، شمار اندک آن را پروسس و نهايى نموده. بطور مشخص بايد گفت که از همان آغاز تا اين دم (١٧ ماه ماموريت) تنها به ٩ نيم مورد قوانين رسيده گى نموده است. با آنکه مطابق مفاده ماده (٩٧) قانون اساسى ((ولسى جرگه نمى تواند طرح پيشنهاد شده قانون را بيش از يکماه به تاخير اندازد)) ولى قانون تشکيلات اساسى دولت، که اساسى ترين و سرنوشت سازترين طرح قانون است ١٣ ماه در ولسى جرگه خوابيد. البته سرنوشت بقيه طرح هاى قانون وضعيت مشابهى دارد.
آغاز حلاجى روى قانون تشکيلات
ولسى جرگه در ترم دوم کارى خود، به بررسى طرح قانون تشکيلات اساسى دولت پرداخت. از جمله تعديلات ايکه در آن رونما گرديد بطور فشرده متذکر ميشويم:
· حذف و الغاى بورد عدلى و قضايي رياست جمهورى
· حذف و الغاى بورد مشاورين و وزراى مشاور رئيس جمهور (از جمله ٤٣ وزير مشاور و مشاور رياست جمهورى، فقط بر ابقاى ٩ تن آنها موافقه بعمل آمد)
· محدود ساختن بعضى از صلاحيت هاى رياست دفتر مقام رياست جمهورى
· ادغام نمودن بخش تشريفات رياست جمهورى با تشريفات وزارت امور خارجه.
· حذف بورد مطبوعاتى و بست سخنگوى وزير دولت در امور پارلمانى
· مستقل ساختن دفتر وزير دولت در امور پارلمانى از سقف رياست عمومى اداره امور و دارالانشاى شوراى وزيران، به مثابه يک ارگان مستقل و واحد بودجوى عليحده.
· حذف و الغاى وزارت انکشاف شهرى (ادغام بخش هاى آن با شاروالى ، کار و امور اجتماعى و وزارت پلان يا اقتصاد)
· حذف و الغاى وزارت مواد مخدر (هرچند درين مورد فيصله اى نهايى صورت نگرفته، اما بنا به تداخل و تشابه کارى آن با رياست مبارزه عليه مواد مخدر وزارت داخله و UNODC و نداشتن صلاحيت هاى اجرائيوى (چون وزارت پاليسى ساز است) موجوديت آن را ولسى جرگه قابل توجيه نمى داند.
· حذف نمودن معاونيت جوانان از چوکات وزارت اطلاعات و فرهنگ
· حذف و الغاى رياست مستقل مبارزه با ارتشا و فساد ادارى (به دليل تداخل و تشابه کارى آن با، لوى سارنوالى، کميسيون مبارزه عليه فساد ادارى (به رياست قاضى القضات) و اداره مرکزى کنترول تفتيش ...)
توقع ميرود که در آينده نزديک چند وزارت مانند (وزارت امور زنان، وزارت امور قبايل و سرحدات، وزارت ترانسپورت و هوانوردى، وزارت کار و امور اجتماعى، بازماندگان شهدا و معلولين) و چند رياست و کميسيون (مانند کميسيون اصلاحات ادارى و خدمات ملکى، حقوق بشر و...) نيز مورد تازيانه هاى تنگ کننده ولسى جرگه قرار گيرد. و اين همه بدان معناست که با آوردن تغييرات و تعديلات در متن طرح قانون، مردم ما شاهد تغييرات عمده اقتصادي اجتماعى خواهند بود.
عواقب نامطلوب: افزايش شمار بيکاران و معطلين، افزايش فشار بر واحدهاى مدغم شده در توى يک اداره موحد، انحصار يک اداره بر چندين نوع اجراات، انتقال تورم و پنديده گى بر پيکر اداره مدغم شده و...
هدف از تقليل و کاهش تشکيلات
· جلوگيرى از مصارف عريض و غير قابل توجيه (به دليل فقير بودن کشور، کاستن اتکا بر کمک هاى خارجى، اندوختن عوايد گمرکات، محصولات، تکس ها براى احتياط و همچنان براى پروژه هاى سازنده و مثمر و...)
· جلوگيرى از تورم تشکيلاتى (به دليل تشابه و تداخل کارى آنها با همديگر)
· جلوگيرى از پراگندگى، تشتت و بروکراسى
ولى تا جائيکه تحليگران امور محسوس مينمايند، افغانستان کشوريست که ساختار آن در هنگام موفقتنامه بن طوري نقش بست که گروه هاى متعدد، سيال و حريفان متضاد در رده هاى قدرت سياسى جابجا و سهيم شدند. ازينرو هر گروه تلاش نموده تا قدرت نمايى بيشتر کند و جانب مقابل خويش را بيشتر از پيش محدود سازد.
اين مفکوره (محدود ساختن شريک و سهيم) در طى شش سال گذشته به کرات و مرات محسوس ميشده و متاسفانه موشرات مستقبلى اشاره ميدهد که تنش ها و زد و بندهاى گروهى کاهش نيافته بلکه با گذشت زمان توسعه ميابد. مثال زنده اين ادعا، تشکيل جبهه ملى و فرکسيون هاى خورد و ريزه در داخل پارلمان، نهادهاى مدنى و حکومت ميباشد. ازينرو بعيد نيست که ((عده يى)) در پارلمان و سنا تلاش مينمايد تا با محدود ساختن تشکيلات حکومتى، قدرت و حد و مرز صلاحيت هاى حکومت را محدود سازد و بدين ترتيب در بازى هاى آينده، افراد بازمانده و کنار افتاده از تشکيلات حذف شده را در جنب ((جبهه)) خود جذب نمايند.
((اغلاط بسيط)) در شيوه هاى کارى پارلمان
با آنکه اغلاط بسيط از آغاز کار و در حين ورود وکلا منتخب به پارلمان آغاز شد ولى در حين استيضاح دو وزير (وزير امور خارجه و مهاجرين) اين اغلاط از بساطت به انبساط رسيد.
شايد اغلاط و لغزش هاى دور اول، به دليل نو بودن پارلمان، نبود تجارب پارلمانى، تجمع سليقه ها و شخصيت هاى ناهمگون و درعين حال متضاد و همچنان به دليل عدم موجوديت فهم کارى، قابل بخشش باشد، ولى در مرحله بعدى و بعدى لغزش ها و اغلاط هنرمندان صورت گرفت. رياست ولسى جرگه به دوش شخصى است که تمايلات گروهى و جبهه يى هر آن وى را به سوى منافع حزبى مي لمباند! موجوديت رقبا و حريفان کم بغل در داخل مجلس براى اعضاى جبهه فرصت بالا دستى را مهيا ساخته، به بسيارى آسانى ميتوانند پله را به سمت خود سنگين سازند. ازينرو فيصله هاى اکثريت در آراى اکثريت به نفع گروهى ميلغزد که حکميت بيشتر را در مجلس اعمال نموده است.
نوع ديگر اغلاط بسيط در پيشبرد شيوه هايست که تا هنوز به پختگى نه رسيده. شيوه استيضاح دو وزير، که در استعجاليت تمام صورت گرفت، تکرار مکرر پروسه راى گيرى، تعبيرهاى چندگانه از برگه هاى مشبوه و سفيد، طلب نمودن غافلگيرانه و فوري آنها به مجلس استيضاح، ندادن فرصت کافى براى توضيحات و... اين همه اعمال انجام يافته و تمام شده ولسى جرگه بود. عنصر فوريت در طلب نمودن ذوات حکومتى تا هنوز هم معمول است. مطابق نورم هاى پارلمانى شخصى ايکه به مجالس استجواب يا استيضاح خواسته ميشود، بايد بطور کامل فهمانده شود که روى چه غرض، چه موضوع و چه مورد به مجلس فراخوانده ميشود؟ علاوتاً به شخص طلب شده فرصت داده شود تا با آماده گى تمام به مجلس حضور يابد تا دليل و برهان ارايه نمايد. ولى متاسفانه اين نورم در پارلمان کشور جنگ زده، چند حزبى و سيال دار کمتر مرعات گرديده. گاه گاهى طرز برخورد با وزير و يا ذوات حکومتى نيز از سليقه هاى فردى نشات ميگيرد. اين گونه تعاملات باعث شده تا تفاهم جايش را به سوى تفاهم و اصلاح جايش را به تنش خالى کند. بازى گرگ و بره نيز از همين ميدانها آغاز ميشود.
نوع ديگر اغلاط بسيط در ولسى جرگه، مکلف کردن شوراهاى ولايتى به راپوردهى به نزد مشرانو جرگه و يا مکلف شمردن د افغانستان بانک به راپوردهى به نزد ولسى جرگه، ميباشد. در حاليکه هر دو مرجع، مراجع اجراائيوى بوده، تنها به رئيس جمهور و حکومت راپور ده ميباشند. و به همينگونه چندين مورد ديگر اغلاط هاى بسيط وجود دارد که به همين دو مثال اکتفا ميکنم.
از فهم حقوقى تا ((افهام بسيط)) از قوانين
و اما افهام بسيط گاه گاهى در بررسى قوانين ارايه شده مشهود ميگردد. مبرهن است که نظام سياسى افغانستان نظام رياستى است، رئيس جمهور در رآس هرسه قوه قرار دارد. ازينرو رئيس جمهور دو نوع صلاحيت را اعمال ميکند، صلاحيت هاى ايشان منحيث رئيس دولت و صلاحيت هاى ايشان بعنوان رئيس حکومت يا قوه اجرائيه.
در روشنى قانون اساسى جمهورى اسلامى افغانستان، دو نوع تشکيلات وجود دارد، تشکيلاتيکه رئيس جمهور را بعنوان رئيس دولت يارى ميرساند مانند (رياست دفتر مقام رياست جمهورى، ستره محکمه و قضات محاکم، بورد عدلى و حقوقى رياست جمهورى، بورد مشاورين و وزراء مشاور رياست جمهورى، کميسيون هاى مستقل، اداره امور و دارالانشاى شوراى وزيران، رياست هاى مستقل و...) و اما اداراتيکه حيثيت اداره بودن را دارد و بعنوان تيم همکار در چوکات حکومت در حوزه صلاحيت هاى رئيس جمهور کار ميکند عبارت از وزراء کابينه، روساى چهار ادارهء مستقل (سره مياشت، رياست امنيت، د افغانستان بانک، لوى سارنوالى) و والى هاى ولايات...
طبق مفاد ماده ٦٤ قانون اساسى حد و مرز صلاحيت هاى رئيس جمهور در هر دو بعد آن مشخص و متعيين گرديده.
به همين ترتيب صلاحيت هاى خانه گى و تقنينى قوه مقننه يا شوراى ملى در چندين مواد قانون اساسى (ماده هاى ٨٨ و٩٠ قانون اساسى وظايف شوراى ملى را در مجموع و ماده هاى ٨٩ و ٩١ وظايف اختصاصى ولسى جرگه) را بيان مينمايد.
وظايف ستره محکمه يا قوه قضائيه و حکومت نيز طى مواد جداگانه قانون اساسى مشخص ميباشد.
بطور خلاصه بايد عرض نمود که ولسى جرگه در بحث ها و بررسى هاى ايکه در ارتباط به طرح قانون تشکيلات اساسى دولت داشته و دارد، حدود و صلاحيت هاى که قانون به اين مجلس (ولسى جرگه) داده، کمتر در نظر داشته است.
بطور مثال در ماده (٩٠) قانون اساسى، ايجاد، ايزاد، الغا، ادغام و تعديل واحدهاى ادارى از وظايف اختصاصى ولسى جرگه ميباشد. اما (واحدهاى ادارى) در ماده (١٣٦) قانون اساسى بدين شرح معرفي ميگردد که ((اداره جمهورى اسلامى افغانستان بر اساس واحدهاى ادارهء مرکزى و ادارات محلى، طبق قانون، تنظيم ميگردد. ادارهء مرکزى به يک عده واحدهاى ادارى منقسم ميگردد که در راس هر کدام يک نفر وزير قرار دارد. واحد اداره محلى، ولايت است. تعداد، ساحه، اجزا و تشکيلات ولايات و ادارات مربوط، براساس تعداد نفوس، وضع اجتماعى و اقتصادى و موقعيت جغرافيايى توسط قانون تنظيم ميگردد)) اگر مکث کنيم درين جا ميبينيم که شارع قانون يا قانون گذار قصدا و از روى فهم و استدال واحد ادارى را بدين شرح بيان نموده است. پس گفته ميتوانيم که ولسى جرگه فقط و فقط در ارتباط به واحدهاى ادارى اعمال صلاحيت کرده ميتواند که در ماده ٩٠ قانون اساسى تصريح گرديده، نه همه واحدهاى و همه تشکيلات.
البته واضحاً گفته ميتوانيم که، ولسى جرگه در مورد واحدهاى ادارى بحث تصميم گرفته ميتواند، اما فقط واحدهاى ايکه توسط قانون مشخص گرديده و يا به عبارت ديگر واحدهائيکه از ولسى جرگه راى اعتماد ميگيرد. مانند وزارت هاى حکومت، رياست هاى چهارگانه و ديگر موارديکه در روشنايى قانون به تائيد شورا ضرورت داشته باشد.
مطابق ماده (١٤٢) قانون اساسى ((دولت به مقصد تعميل احکام و تامين ارزشهاى مندرج اين قانون اساسى، ادارات لازم را تشکيل مي نمايد)) مفاد اين ماده ميرساند که درين جا هدف قانونگذار از لفظ دولت، رئيس دولت ميباشد، چون دولت شخص فعال و فاعل نيست، بلکه رئيس دولت شخص فاعل است. مفهوم ماده اينچنين است که : رئيس دولت به مقصد تعميل احکام و تامين ارزشهاى مندرج اين قانون اساسى، ادارات لازم را تشکيل ميدهد. البته بدون اينکه در تشکيل آن راى شورا را اخذ نمايد. درين جا صلاحيت تشکيل ادارات مورد نظر، مطلقاً توسط رئيس جمهور ايجاد شده ميتواند. پس اگر صلاحيت ايجاد آن به رئيس دولت ارتباط ميگيرد، بدون ترديد که الغا، ادغام و حذف آن نيز از زمره صلاحيت هاى رئيس دولت ميباشد.
و اما در موارديکه قانونگذار ميخواست، در جنب صلاحيت رئيس جمهور صلاحيت شورا را لزوماً دخيل نمايد، صريحاً آنرا ذکر نموده است مانند، مفادات مندرج در فقرات(٢)، (٤)، (٦)، (٨)، (١١) و (١٢) ماده ٦٤ قانون اساسى، که در تعيين، تقاعد، قبول استعفا و عزل هر کدام از وزرا، لوى سانوال، رئيس بانک مرکزى، رئيس امنيت ملى، رئيس سره مياشت، رئيس و اعضاى ستره محکمه، تائيد و يا تصويب ولسى جرگه را مشروط مى داند.
و به همين ترتيب در موارديکه صلاحيت هاى رئيس دولت مستلزم مطابقت آن با قوانين و قانون اساسى مشروط دانسته شده، نيز در قانون اساسى مجملاً و مفصلاً ذکر گرديده است. بطور مثال در ماده (٦٥) و ماده (٦٦) قانون اساسى آمده است که ((رئيس جمهور ميتواند در موضوعات مهم ملى سياسى، اجتماعى و يا اقتصادى به آراى عمومى مردم افغانستان مراجعه نمايد. مراجعه به آراى عمومى مردم نبايد مناقض احکام اين قانون اساسى و يا مستلزم تعديل آن باشد و در حين اعمال صلاحيت ها، مصالح علياى مردم افغانستان را رعايت کند)) همچنان در فقرات ١٨ و ١٩ ماده ٦٤ قانون اساسى براى تعميل صلاحيت هاى رئيس جمهور اصل مطابقت آن با احکام قانون اساسى را شرط دانسته.
خلاصه الکلام
حالا که طرح قانون تشکيلات اساسى دولت زير حلاجى ولسى جرگه قرار دارد، توجه وکلاى معزز ملت را به اين نکته مبذول ميدارم که در بسا از موارد لازم است تا در هنگام فيصله ها، صلاحيت هاى شوراى محترم ملى، ولسى جرگه و صلاحيت هاى اختصاصى دولت را از هم تفکيک نمايد. در جائيکه صلاحيت هاى رئيس جمهور مستلزم تعميل ميباشد در آنجا از تشبث جلوگيرى نمايند.
ايجاد، ايزاد، حذف، ادغام و تعديل واحدهاى ادارى همه و همه مطلقاً مربوط و منوط به صلاحيت هاى ولسى جرگه نمى باشد. ارائيه نمودن قوانين به مقام محترم شوراى ملى حتماً و بصورت قطع بدان مفهوم نيست که شوراى ملى صلاحيت عام و تام و مطلق العنانه در قبال آن دارند، حدود و ثغور صلاحيت هاى پارلمان، رئيس دولت، قواى قضائيه و حکومت مشرحاً در قانون ثبت است. يکبار ديگر تکراراً يادآور ميشويم که در افغانستان نظام سياسى، نظام رياستى بوده، صلاحيت هاى رئيس جمهور بيشتر و بالاتر است.
بالا
بازگشت